Entre dilemas y
oportunidades: las organizaciones comunitarias en la gestión local mexicana
Between dilemmas and opportunities: Community organisations in the Mexican local management
Arellano Gault,
David (2006), Los
dilemas de la gestión local y las organizaciones comunitarias en México, cide,
México, 268 pp. isbn 968-7420-39-1
En el contexto
local mexicano, caracterizado por sus procesos de cambio y complejidad,
estudiar las relaciones entre organizaciones comunitarias (ocs) y las organizaciones gubernamentales
nos permite analizar la dinámica de las interacciones y las consecuencias que
se derivan de estas relaciones. En Los dilemas de la gestión local, David Arellano desarrolla una
investigación que analiza los procesos de acercamiento, ajustes, regulación y
cooperación entre organizaciones comunitarias y organizaciones burocráticas
gubernamentales a fin de resolver problemas que requieren establecer reglas
formales y procesos predeterminados para activar la acción pública. Las ocs son organizaciones caracterizadas
por su flexibilidad y ambigüedad, lo cual les permite realizar tareas básicas
en sus comunidades que no requieren institucionalizar sus actividades. El
problema surge cuando estas organizaciones llevan a cabo tareas complejas que
las obligan a establecer conexiones con las organizaciones gubernamentales.
Arellano plantea que en estos procesos de intercambio muchas ocs sucumben y otras logran resistir a
la exigencia burocrática de contar con reglas, procesos, objetivos y metas más
formales, esto es, en la necesidad de institucionalizar la relación. ¿Qué
sucede cuando estas ocs
interactúan con la burocracia? ¿Cuáles son los principales elementos de esta
interacción?
Para explicar
estos procesos de intercambio entre ocs y gobierno, el autor analiza, vía los estudios de caso, cuatro
municipios mexicanos ubicados en la región central: Zaragoza, Veracruz; Cuquío, Jalisco; Tierra Blanca, Guanajuato y Vanegas, San Luis Potosí. Estos municipios fueron elegidos
a través de una minuciosa selección de variables que pudiesen hacerlos
comparables y donde se encontrara evidencia de la participación entre ocs y
gobierno. Todos corresponden a municipios rurales, enclavados en zonas
geográficas de alta marginación y caracterizados por conflictos sociales o por control
político; los casos se analizaron en la década de los noventa.
El trabajo se
estructura en cuatro partes. El primer capítulo discute el análisis de las
organizaciones centrado en la burocracia. Arellano inicia con el estudio de la
burocracia desde el tipo ideal creado por Weber para explicar su potencial
interpretativo de la realidad. El tipo ideal es una forma pura de la sociedad, y cada vez que la
realidad se aleja del ideal es cuando podemos interpretar las fallas de la
realidad más no explicarlas. La burocracia, desde la perspectiva del tipo ideal
de Weber, es la forma más eficiente de orden y organización en una sociedad, ya
que las reglas son impersonales, los puestos se asignan por mérito y los
objetivos y metas son relativamente claros para los actores. Weber recalca la
posición del poder en las relaciones entre la burocracia y el resto de los
actores, señalando que la fórmula para explicar el poder es la probabilidad de
los individuos para obedecer reglas. Arellano argumenta que el problema de la
burocracia como tipo ideal no tomó en cuenta que los burócratas podrían buscar
sus propios objetivos. De ahí que se incluya a los críticos de Weber: Robert K.
Merton, Alvin Gouldner y P. Selznic que
explican el dilema de la burocracia como una construcción social y como fuente
de irregularidades donde objetivos y metas se pueden ver desplazados por las
reglas. De igual forma, se toma en cuenta las relaciones de poder y el contexto
en el que se desenvuelven los individuos como una fuente que determina las
relaciones. Más adelante, Arellano incluye la visión ecológica de las
organizaciones (Stewart R. Clegg) y la visión de la
burocracia como mal necesario y desde la lógica del cálculo de los
individuos dentro de las organizaciones (Michel Crozier)
que establece que éstas son espacios donde los individuos utilizan su capacidad
de cálculo y racionalidad para solucionar problemas. Este primer capítulo
estructura las principales ideas sobre cómo interactúan y regulan su
participación los individuos dentro de las organizaciones.
El segundo
capítulo discute el enfoque metodológico utilizado en el estudio. Principia
argumentando las dificultades y limitantes que tienen los métodos de
investigación en particular cuando se trata del método de casos. El argumento central
se orienta a explicar que en los estudios de caso se critica su alcance
unitario y no holista y la tendencia de ciertos métodos a
inclinarse por la parte cuantitativa y no cualitativa, con lo que existen
problemas serios de interpretación o sesgo. Ello se ejemplifica al momento en
que las preguntas codificadas siempre tienen origen en la posición del
investigador. Estos problemas resultan porque en la parte cuantitativa las
variables se pueden correlacionar, pero la correlación es distinta a la causalidad,
elemento que sí se observa desde la parte cualitativa. En este sentido, la
investigación extensiva privilegia los grandes espacios cuantitativos mientras
los estudios intensivos se orientan a la parte cualitativa. Por otro lado,
Arellano explica que el éxito de una investigación tiene que estar en función
del establecimiento de los objetivos que ésta se plantea. A propósito de los
estudios de caso, el autor propone: “En la investigación de un estudio de caso,
el primer aspecto importante que debe considerarse es la definición del
objetivo básico: el análisis de causalidades complejas con miras a proponer una
interpretación plausible del fenómeno. La intencionalidad de los estudios de
caso es el entendimiento de la causalidad en una realidad particular, o dentro
de un marco específico, sin pretender generalizar. La meta no es predecir, sino
entender” (pp. 71-72).
El tercer
capítulo se enfoca a describir los estudios de caso. Inicia con la experiencia
de la organización Comité de Defensa del Pueblo de Zaragoza (cdpz), en
Veracruz, que surge a partir de la crisis del municipio en la década de los
setenta, cuando el gobierno federal prioriza la protección de zonas petroleras,
marginando el desarrollo de la comunidad. En un principio, el cdpz se
posiciona como una organización antisistema que poco
a poco va interactuando con la llegada de sacerdotes jóvenes con ideas
cimentadas en la teología de la liberación, que a su vez generan una nueva
plataforma de participación en la comunidad. El primer cambio se dio a través
de la creación de las comunidades eclesiales de base (cebs) que articulan la
participación ciudadana y fortalecen al cdpz. De este modo, dicho comité,
apoyado por el Partido de la Revolución Democrática (prd) gana la presidencia
municipal de Zaragoza, con lo que inicia un proceso para constituir un gobierno
ciudadano. En un principio, los problemas para sostener la participación se
sortean vía los procesos de aprendizaje de la propia comunidad y a través de
los comités vecinales, pero también por la propia supervivencia política de la cdpz en la
presidencia municipal. Arellano comenta que la experiencia de Zaragoza es
interesante porque a pesar de que es una comunidad pobre, la capacidad de
organización de la oc
ha sido importante, aunque con el paso del tiempo ésta tenderá a desplazar la
participación comunitaria por las reglas y la tecnología que necesariamente
requieren otro tipo de relación entre gobierno y ocs.
El segundo caso
es el municipio de Cuquío, Jalisco, caracterizado
porque se encuentra en una zona política difícil y controlada por grupos
priistas arraigados. En Cuquío se crean elementos
para integrar una nueva estructura que es la de Accedde,
la cual funciona como agencia de asesoría local, que aunado a la labor de las
comunidades eclesiales de base constituyen a la Organización Campesina
Independiente de Jalisco (ocij),
vinculada al prd.
Esta organización gana las elecciones municipales en los años noventa a pesar
de su dinámica ambigua, lo cual les genera problemas para establecer prácticas
de gobierno y participación ciudadana, pero apostando en todo momento a la
transparencia de procesos y dinámicas de gobierno. Al momento de llegar al
poder municipal, los miembros de la ocij,
junto con gente del prd
y de otros partidos políticos, logran llegar a acuerdos importantes,
estableciendo como base de acción la participación ciudadana. Uno de los
primeros resultados fue la creación del Consejo de Desarrollo Municipal de Cuquío (Codemuc), establecido
como organismo independiente del gobierno municipal, encargado de determinar
cuáles son las obras que debe construir el municipio. El éxito del Codemuc es grande pues muchas de las obras planteadas por
ellos se tomaron en cuenta y se ha sustentado en dinámicas de transparencia y
de rendición de cuentas y de organizar la organización para poder tener éxito. Sin embargo,
el problema de la Codemuc es que aún se encuentra en
la ambigüedad de sus reglas y normas de existencia y de trabajo. El hecho de
que sea producto de la organización comunitaria pero apoyada por un partido
político, plantea el problema de que muchos actores no se hayan podido
incorporar y existe el temor de que la coyuntura política (la posibilidad de
perder la presidencia municipal) termine con el proyecto. Por otro lado, la
planeación, si bien exitosa, tampoco garantiza la viabilidad económica del
ayuntamiento, por lo que se ha hecho necesario establecer algunas nuevas
tendencias de ordenamiento y de institucionalización de este organismo.
El tercer caso
es el municipio de Tierra Blanca, Guanajuato, el cual representa una particular
manera de establecer relaciones entre las ocs y el gobierno en los ámbitos
municipal y estatal. El caso inicia con la necesidad del gobierno estatal de
negociar constantemente con formas autoritarias en el municipio, concretamente
con la historia caciquil de Tierra Blanca, para poder implementar formas
relativamente representativas de participación democrática que permitan generar
beneficios a todos los habitantes. Arellano remarca la coyuntura política que
sufrió el estado de Guanajuato en los años noventa cuando Vicente Fox perdió la
elección de gobernador y el Partido Acción Nacional (pan), a través de movilizaciones, bloqueó al ganador. El
entonces presidente Carlos Salinas logró negociar con el pan para colocar a Carlos Medina Plascencia como gobernador interino por tres años,
representando ello una oportunidad para los panistas. Los Comités para la
Planeación del Desarrollo Municipal (Copladem) de
Tierra Blanca eran controlados por caciques y/o priistas. A la llegada del
gobierno panista, con los apoyos del Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) y con las nuevas estructuras de gobierno, se
intenta que en Tierra Blanca la conformación de los comités de planeación fuera
relativamente democrática. El gobierno participa a través de la Coordinación
del Desarrollo Regional (Codereg) para asesorar al Copladem municipal pero siempre manteniendo el respeto para
ellos. El Copladem lo controlan los caciques y sus
objetivos siempre se hacen a través de la negociación que se lleva a cabo entre
los niveles de gobierno. La paradoja en Tierra Blanca es que a pesar de que
mantienen una oc
controlada por formas autoritarias, formalmente es eficiente y ello le
garantiza el flujo de recursos en el ámbito estatal. El éxito depende de los
procesos de negociación y los acuerdos más o menos establecidos entre los
actores.
El último caso
es el municipio de Vanegas, San Luis Potosí,
enclavado en la zona desértica y con una larga historia de pobreza y
marginación. En muchas ocasiones, su pobreza extrema les impide dimensionar
nuevas estructuras de organización y formas de cooperación y liderazgos
alternos. En este caso destaca la forma en la que una organización de gobierno,
el dif (Desarrollo Integral de la Familia)
estatal, genera procesos de participación ciudadana en comunidades en extrema
pobreza. Vanegas representó un reto para el Programa
Alimentario de la Zona del Altiplano (paza) y el Programa Alimentario
Escolar en la Zona Indígena (paezi)
del gobierno del estado, encargados de vigilar y apoyar la alimentación
infantil en zonas rurales. A través del paza el dif estatal comenzó a implantar
nuevas formas de cooperación para la nutrición de los niños, incentivando
inicialmente entre los habitantes la autoparticipación,
lo cual fue un éxito parcial pero suficiente para permitir que esta comunidad
viera nacer un comedor infantil gestionado por el dif y los habitantes. Estos
procesos se hicieron creando patrones de confianza entre los miembros de la
comunidad. Sin embargo, al ser una participación ciudadana escasa, se comenzó a
utilizar la amenaza por parte del dif para incentivar una mayor participación ciudadana
que también se logró aunque de forma más restringida. El paza logró que la comunidad
solventara el tema del comedor para niños, observando que era factible generar
una actividad económica sustentable a través de crear una granja de pollos
propuesta por el dif.
El reto estaba entre las dos formas de organización. La primera era la
comunitaria que no sabía cómo planear a largo plazo y la segunda era que el
propio dif
no podía generar respuestas concretas ante las nuevas demandas. Lo que hace
particular este proyecto es la propia ambición de generar primero participación
ciudadana y después una participación empresarial en comunidades realmente
marginadas. El problema lo enfrenta la transición de los espacios comunitarios
a los espacios empresariales.
El cuarto
capítulo comprende el análisis de resultados. Aquí se plantean algunas
limitantes y criterios para acercarse a los estudios de caso. Arellano
argumenta que la decisión de realizar estudios de caso se sustentó en tres
elementos importantes: 1) el escaso control del investigador
sobre la conducta y la situación real de las personas, lo que hace difícil
restringir variables, 2) que el proceso de inducción es muy
sensible a la complejidad histórica y social y 3) que el objetivo no puede ser
generalizar o probar hipótesis. “Los estudios de caso sirven para comprender,
con la mejor respuesta disponible, y para generar nuevas hipótesis y
posibilidades teóricas” (p. 196). La comparación cruzada de los estudios de
caso lleva al autor a explicar diferentes niveles de variables, algunas
relativamente controlables y otras no. Estas últimas determinan ciertos
patrones de explicación de la actividad de interacción entre las ocs y la
burocracia.
Entre las
conclusiones más interesantes destaca al patrón de comportamiento o etapas que
tienen las ocs
en su intercambio con la burocracia: 1) el compromiso, 2) el logro y 3) la autonomía económica. En estas tres
etapas se observa una capacidad diferente de las ocs y de la burocracia para
solucionar conflictos dependiendo de si la iniciativa es exógena (impuesta por
la burocracia) o endógena (producida por la comunidad), de forma que los mecanismos
de interacción y de solución de conflictos varían de una a otra. Otro elemento
clave se relaciona con los problemas para mantener la acción colectiva cuando
las metas y objetivos se vuelven más técnicos. Ello quiere decir que muchos
logros entre los actores dependen de la capacidad que tienen para resolver los
problemas.
Arellano explica
que su trabajo propone dos contribuciones generales y una particular a la
administración pública: la primera es reforzar la idea de que la burocracia es
capaz de adaptarse y ser flexible, pero intentando al mismo tiempo reducir la
incertidumbre haciendo uso de reglas impersonales o de autoridad. La segunda es
la búsqueda de una nueva forma de organización flexible y sustentada en valores
y acuerdos mutuos y compartidos por sus integrantes. La contribución particular
es haber descubierto el proceso evolutivo en el que las ocs se relacionan exitosamente
con las organizaciones burocráticas en la resolución de problemas.
Arellano cierra
su reflexión explicando las potenciales ventajas de futuras investigaciones. El
punto clave, argumenta, es entender que las ocs son organizaciones complejas
que se construyen desde complejos contextos históricos, sociales y políticos.
Además es un error pensar que son instrumentos cuando fluyen en espacios
complejos. La búsqueda de la nueva organización se encuentra en una etapa
preliminar, requiriendo a la vez de mucha inteligencia y tolerancia entre organizaciones totalmente
distintas para poder generar acuerdos.
Carlos Gil-García
Universidad Autónoma de Hidalgo
Correo-e: cgilgarcia@yahoo.com
Recibida:
11 de septiembre de 2007.
Aceptada:
17 de septiembre de 2007.
Carlos Gil-García. Es doctor en estudios latinoamericanos por la Universidad
de París 3. Actualmente es profesor-investigador del Instituto de Ciencias
Sociales y Humanidades de la Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo, Área
Académica de Ciencia Política y Administración Pública, y Coordinador del
Programa de Maestría en Gobierno y Gestión Local de la misma institución. Su
línea de investigación se centra en gobiernos locales y desarrollo sostenible.
Entre sus publicaciones más recientes destacan: “La gobernanza urbana y el
desarrollo sustentable en México: elementos para su análisis”, ponencia
presentada en el xi Congreso clad 2006, Ciudad de Guatemala, Guatemala.
Las memorias fueron publicadas por el clad en cd,
15 pp.; “Acción pública urbano-ambiental. Conceptos para su análisis y un
estudio de
caso de las políticas urbano-ambientales: La ciudad de Aguascalientes, Ags. (1990-2002)”, Investigación y Ciencia, 38, Universidad Autónoma de
Aguascalientes, Ags., en prensa.