Identidad institucional. El Tribunal Electoral ante las elecciones presidenciales de 2000
David H. Corrochano*
Abstract
The
construction of a positive identity is a basic condition so that the
institutions provide stability and confidence to the political system. In this
paper we analyze the identity of the Electoral Tribunal of Federal Judicial
Power (tepjf) in the 2000
electoral moment, because it is an example of an institution without identity,
moving between positive and negative images and involved in a critical
situation (what we could call an “institutional scandal”). The difficulty of
society to make a difference between this institution and other ones endangered
the stability of the Mexican political system and the confidence in the
democratizing change process.
Keywords: institutional identity, political scandal,
institutional blackmail.
Resumen
La construcción
de una identidad positiva es una condición básica para que las
instituciones doten de estabilidad y confianza al sistema político. En este
artículo analizamos la identidad del Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federación (tepjf) en la
coyuntura electoral del 2000, porque sirve como ejemplo de una institución sin
identidad, que oscila entre evocaciones positivas y negativas, que se vio en
una situación crítica (lo que podemos llamar un “escándalo institucional”). La
dificultad de la sociedad para diferenciar a esta institución de otras puso en
peligro la estabilidad del sistema político mexicano y la confianza en el
proceso de cambio democratizador.
Palabras clave:
identidad institucional, escándalo político, chantaje institucional.
*
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales-México. Correo electrónico:
davcorr@flacso.flacso.edu.mx
1. Introducción[1]
El cambio
político no sólo se basa en la construcción de nuevas instituciones sino en que
éstas conformen una identidad positiva por la que sean identificables,
confiables y legítimas para la sociedad. Si consideramos la confianza como una
variable endógena al cambio institucional (Schedler,
1999: 105-106) lo que tratamos de demostrar es que está determinada por el tipo
de identidad social, positiva o negativa, que adquieren las instituciones
frente a la sociedad. La confianza en el sistema político se constituye a
partir de la adopción de “reglas de conducta pertinentes”, pero también a
través de la concreción de “expectativas de justificación” que alimentan la
legitimidad social de las instituciones (March y Olsen, 1997: 75-76), es decir, el grado en que satisfacen subjetivamente determinadas expectativas sociales “a
través de acciones que proveen evidencias de consenso” (Beetham,
1992: 18).
De manera laxa, en este artículo
entenderemos por institución “una organización política o procedimiento pensado
para mantener el orden, resolver litigios, elegir líderes y promover de este
modo una forma de convivencia entre grupos sociales enfrentados” (Cansino,
2000: 62). Nuestro interés es analizar el grado y tipo de identidad
institucional alcanzado por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación (tepjf)
en la coyuntura de las elecciones presidenciales del 2 de julio del 2000. Para
ello, partimos de la premisa de que existe un complejo juego de interacciones
entre la sociedad y las instituciones en el que éstas pueden generar “su propio
ímpetu” (Putnam, 1994: 25) al momento de construir su identidad, es decir, al
concretar los límites que las caracterizan para influir, a partir de aquí, en
la visión y el comportamiento de la sociedad frente al sistema político.
Por identidad institucional
entendemos tres aspectos interrelacionados: primero, la capacidad que tiene una
institución de ser conocida por la ciudadanía, es decir, el grado en que los
límites normativos que la diferencian de otras instituciones del Estado son apreciados
por la sociedad y/o están acompañados de atributos particulares por los cuales
logra ser una organización identificable; segundo, la relación entre esta
diferenciación y la confiabilidad de la institución, esto es, el grado en que
sus características determinan un curso predecible y positivo a sus acciones
(expectativas de buen desempeño); y tercero, el grado en que esta confianza se
traduce en legitimidad social, comprendida como la aceptación de la institución
no sólo en términos de su origen y procedimientos (el derecho) sino, más bien,
en tanto sus acciones y resultados en efecto responden adecuadamente a los
deseos y expectativas de la sociedad. La construcción de identidad
institucional marca la diferencia fundamental entre identidades positivas
(instituciones socialmente legítimas) y negativas (instituciones socialmente
ilegítimas).
Nuestra hipótesis es que el tepjf, durante
las elecciones del 2 de julio de 2000, carecía de identidad: era una
institución desconocida por la sociedad, y sin confianza ni legitimidad en los
términos descritos hasta ahora, lo que implicaba problemas de confianza para el
sistema político en general y, en particular, para el proceso electoral.
Este artículo se divide en tres
apartados: en el primero, haremos una breve descripción del proceso de cambio
político en México con el fin de resaltar la importancia que tiene la identidad
institucional para el logro de confianza en el sistema político; en el segundo,
analizaremos la coyuntura electoral del 2000 a partir del caso Fox versus
tepjf
para ver cómo la ausencia de identidad del tribunal pudo convertirse en un
problema para la estabilidad del sistema y el proceso de cambio democratizador;
y en el tercero, demostraremos cómo se articuló la ausencia de identidad del tepjf
comparado con otra serie de instituciones del Estado, más concretamente el
Instituto Federal Electoral (ife)
como representante de una identidad positiva y los tribunales ordinarios de
justicia como encarnación de una identidad negativa.
2. Identidad institucional
y cambio político en México
El problema de la
identidad institucional es básico para las democracias en tanto “la importancia
de conocer qué piensa el público estriba en que la complacencia de la voluntad
popular aún es, después de todo, la piedra angular sobre la que descansa el
edificio del gobierno representativo” (Jiménez, 1994: 23). Esto es más notable
en un caso como el mexicano dado el alto grado de ambigüedad que, durante años,
se mantuvo entre el régimen político formal y el funcionamiento real del
sistema político. Lo que queremos resaltar en este apartado es cómo la
construcción de identidad positiva fue una necesidad fundamental para la
consecución del cambio político mexicano.
Pablo González Casanova, en La
democracia en México (1976),
articuló la tensión existente entre un régimen político declaradamente
democrático y unos usos políticos que redundaban en un monopolio de poder. Esto
hizo que el sistema político mexicano recibiera diversos apelativos, como
populista o bonapartista, que intentaban describir su naturaleza contradictoria
pero, al fin y al cabo, no democrática (Molinar, 1993). En este sentido,
consideramos que el concepto de autoritarismo desarrollado por Juan José Linz
(1970) es el que engloba las dos características más sobresalientes del régimen
político mexicano: institucionalizar un pluralismo limitado y contar con una
mentalidad, que no ideología, como guía de acción. Es decir, configurarse a
través de lo que Giovanni Sartori (1995) denomina un
sistema de partido hegemónico pragmático.[2]
El mantenimiento de este sistema
determinó un proceso de desvirtuación
institucional porque
instituciones típicamente democráticas servían, paradójicamente, para
estabilizar una situación autoritaria. Esto es notable para las instituciones
electorales, en las que nos centraremos en este apartado, pues nunca sirvieron
para canalizar procesos de alternancia e institucionalizar una competencia
partidaria sino, contrariamente, para legitimar a través de las urnas un
sistema autoritario en el que el partido oficial era el único competidor
efectivo. Las instituciones electorales y sus transformaciones, cuando menos
hasta 1977, estuvieron al servicio de la clase política oficial y el
mantenimiento del autoritarismo (Molinar, 1996: 44-47).
La identidad de las instituciones
autoritarias no puede ser calificada como negativa hasta la década de los años
sesenta. A su identificación por parte de la sociedad se unían ciertos grados
de confianza (manutención del orden y desarrollo) y legitimidad (aceptación de
procedimientos y resultados autoritarios), articulados a través de una “cultura
política ambigua” capaz de discriminar entre el deber ser y lo práctico para
relacionarse con el sistema político (Durand, 1997).
Sin embargo, las crisis de gobernabilidad que enfrentó el autoritarismo desde
1958 (Pérez, 1991) demostraban que la tensión existente entre el régimen
normativo y los usos políticos era insostenible a largo plazo, es decir, que la
desvirtuación institucional estaba generando
paulatinamente instituciones con una identidad negativa.
Este desgaste institucional comienza
a manifestarse en las urnas y solucionarse con reformas electorales, es decir,
a través de reajustes entre el régimen normativo y las expectativas
sociopolíticas. Pese a que la correlación entre voto y determinados estratos
sociales no pueda interpretarse de manera directa (Estévez y Ramírez 1985),
desde principios de los años sesenta hay un crecimiento del abstencionismo y el
voto opositor entre los estratos y zonas más modernizadas de la sociedad (Ames,
1970; Segovia, 2000; Pereyra, 1984; Ramos Oranday,
1985). En 1963, 1973 y 1977 se efectúan tres reformas electorales que venían a
ampliar los espacios para la oposición al régimen autoritario, respondiendo así
al desgaste de los canales de representación,[3] de
manera especial los canales corporativos (Pacheco y Reyes, 1987). Pese a que
estas reformas suponen un importante paso hacia la liberalización del sistema,
la ausencia de confianza no sólo persistía, sino que comenzó ha hacerse más notable dada la continuidad del control
oficial sobre el proceso de cambio y las propias instituciones.
En 1982 el sistema autoritario
sufrió una severa crisis de legitimidad relacionada con el fin del Estado
desarrollista y la identidad negativa en que se vieron envueltas las
instituciones políticas, más concretamente la institución presidencial dada la
decisión discrecional de nacionalizar la banca privada (Gil, 1984). Esta
situación fue canalizada a través de la reforma del Estado donde destacó, en el
ámbito electoral, la reforma de 1986.[4]
El contenido contradictorio de ésta
ejemplifica la ambigüedad de una etapa en la que, si bien los cambios parecían
inevitables, no existían actores más allá del Partido Revolucionario
Institucional (pri)
que pudieran canalizarlos de forma ordenada. Aunque la oposición llevaba una
década creciendo y rearticulándose, aún no estaba
capacitada para competir por el poder o negociar frente a la clase política
oficial, lo que hacía que el proceso de cambio y las instituciones
‘necesariamente’ estuvieran controlados por ésta. Sin embargo, para 1988 el
ascenso electoral del Partido Acción Nacional (pan),
especialmente en el norte del país y las áreas urbanas, así como, la escisión
sufrida por el pri
–que desembocaría en la creación de una plataforma electoral que agrupó a la
izquierda mexicana (el Frente Democrático Nacional) y se concretó, después, en
un nuevo partido (el Partido de la Revolución Democrática)– hicieron que los
noventa fuera una década de intensos cambios donde un punto básico fue la
construcción de instituciones electorales dotadas de una identidad positiva. Es
decir, de instituciones capaces de transmitir su adecuación a la pluralidad
política con base en una independencia respecto del gobierno y los intereses
del partido oficial.
Desde 1988 hubo cuatro reformas
electorales (1989-1990, 1993, 1994, 1996)[5]
determinadas por la creación, en 1990, de una institución central en el cambio
político mexicano y, especialmente, en la dotación de confianza a los procesos
electorales: el Instituto Federal Electoral (ife). El ife es el encargado de poner en
práctica las elecciones federales desde la confección del padrón de electores
hasta el conteo de los votos. Sin embargo, el proceso de construcción de una
identidad positiva no inició hasta la reforma de 1996 cuando dicho instituto
alcanzó plena autonomía a través de la ‘ciudadanización’ de su consejo: “dice
el artículo 41 constitucional que el ife es un organismo público autónomo, dotado de
personalidad jurídica y patrimonio propios, y es la autoridad en materia
electoral, en cuya integración participan el Poder Legislativo, los partidos
políticos nacionales y la ciudadanía” (Peschard,
1997).
En un clima de fraude electoral y
demanda democratizadora, la dependencia de las instituciones electorales
respecto a la Secretaría de Gobernación hizo que las reformas no generaran
instituciones con una identidad positiva. Para el ife, la solución adoptada fue
crear una institución autónoma dirigida por un consejo dividido en dos: por un
lado, los denominados consejeros ciudadanos; y por otro, los representantes de
los partidos políticos. Partiendo de esta nueva estructura, la imagen de la
institución frente a la sociedad pudo construirse bajo una idea de
independencia que redundó en la confiabilidad de los procesos electorales (Schedler, 1999).
Esto se reforzó con la pérdida de
mayoría absoluta del pri
en la Cámara de Diputados en 1997 y el proceso de alternancia en la presidencia
de gobierno de 2000, acontecimientos que muestran ante el elector la adecuación
de la institución a las demandas ciudadanas aunque, ya en la propia contienda
de 2000 y más allá de los resultados, esto se pudiera constatar. La capacidad
del ife
de acceder a los medios de comunicación masiva con campañas exitosas donde se
potenció el conocimiento, la confianza y legitimidad del ciudadano respecto de
la institución es, sin duda, una variable importante en su construcción de
identidad (ife,
2000). Pero el ife
no fue la única institución creada en este proceso.
De 1986 a 1996 la resolución de los
conflictos electorales y la calificación de los cargos electos transitó de una
naturaleza política a una jurisdiccional. En 1986 se creó el Tribunal de lo
Contencioso Electoral y en 1990 el Tribunal Federal Electoral (trife), órgano
jurisdiccional capaz de resolver los contenciosos electorales. Sin embargo, aún
prevalecía un sistema de resolución mixto en el que las decisiones del tribunal
podían ser revisadas por el Colegio Electoral de las cámaras correspondientes
de manera que no fue hasta 1993 que desaparecieron estos colegios y, por tanto,
la capacidad de que los diputados y senadores autocalificaran su propia
elección y pudieran revisar las decisiones del tribunal.
Con el fin de despolitizar
definitivamente la resolución de las controversias electorales en 1996 se creó
el tepjf
como la institución jurisdiccional que, en última instancia, tiene la capacidad
de resolver las impugnaciones sobre los resultados electorales, así como,
calificar la elección presidencial (tepjf,
2000). A partir de este proceso, “el Tribunal ha logrado envolverse (...) en un
áurea de imparcialidad judicial. Por lo regular, hasta los perdedores acatan
sus decisiones con gracia. Sus fallos no simplemente cierran los procesos de
toma de decisiones; cierran la controversia legal sobre el asunto en cuestión.
Los actores comprenden las resoluciones del Tribunal como interpretaciones no
solamente autoritativas sino auténticas de la ley. Lo que decide el Tribunal no
es una lectura más de la ley; es la lectura correcta” (Schedler,
2000: 404-405). Esto resalta la existencia de un compromiso político en torno
al tribunal que ayuda a la generación de una identidad positiva, sin embargo, y
pese a la importancia de este proceso en la dotación de confianza, el tepjf ha
mantenido un bajo perfil social, es decir, apenas ha tenido presencia pública,
lo que en situaciones críticas puede erosionar su legitimidad.[6] De
este modo, nos preguntamos: ¿hasta qué punto el tepjf cuenta con una identidad
institucional, y cómo afecta esto al sistema y cambio políticos?
3. La coyuntura
electoral de 2000 y el tepjf:
el caso Fox versus tepjf
La preocupación
sobre la identidad del tepjf
está asociada con la controversia surgida en la precampaña electoral de 2000
entre la institución y el candidato presidencial de la Alianza por el Cambio,
Vicente Fox Quesada. Ésta ejemplifica cómo la ausencia de identidad
institucional tiene consecuencias negativas en la confianza hacia el sistema
político y su estabilidad, sobre todo cuando un actor político relevante
articula una acusación de parcialidad contra la institución.[7] De
este modo, y aunque el tepjf
estuvo envuelto en otra serie de controversias durante la campaña electoral del
2 de julio –la más notable fue con el candidato de la Alianza por México al
gobierno del Distrito Federal y posteriormente los casos Yucatán y Tabasco–,[8]
hemos decidido centrarnos en un solo ejemplo que resulta ilustrativo de las
debilidades de imagen de la institución.
Este proceso fue analizado a través
de un seguimiento de prensa en el que la controversia es entendida como un
escándalo político,[9] esto es, “un acto público
en el que se pone determinada etiqueta a la identidad de cierto actor, es
decir, una ceremonia de degradación de estatus” (Sherman 1989, en Jiménez,
1994: 28). Lo preocupante para el tepjf no era que, a través del que podemos llamar
caso Fox versus
tepjf, la institución pasara de ser una
identidad positiva a ser una negativa, sino que esta era la exposición pública
más importante a la que se enfrentaba desde su creación, tal como lo muestra la
elevada cobertura periodística que tuvo el caso frente al número habitual de
noticias que cubrían al tribunal (véase la gráfica i).
Gráfica i
Número de
notas en prensa sobre el tepjf
septiembre 1999-febrero 2000
Fuente: Elaboración propia.
La naturaleza de este escándalo no
puede ser entendida sin el contexto que lo rodeó: por un lado, tenemos una
sociedad sensibilizada frente al fraude electoral y que está dispuesta a
asimilar escándalos de este tipo; y por otro, la contienda electoral más
cerrada que vivía México en los últimos años y en la que Vicente Fox aparecía
como un serio contendiente a la presidencia frente al candidato oficial,
Francisco Labastida. El caso Fox versus tepjf tiene cuatro fases:
· Primera, el antecedente del
escándalo: momento en que el ife
acepta que el candidato opositor incluya su fotografía en la boleta electoral,
y el Partido Auténtico de la Revolución Mexicana, prd y pri efectúan una interposición en
contra ante el Tribunal;[10]
· Segunda, la presentación del
escándalo: la decisión del tepjf
de impedir que la fotografía se incluya en la boleta[11] y
la reacción del candidato quien calificó la decisión como ‘una marranada’;[12]
· Tercera, el posicionamiento de los
diversos actores implicados: el ataque de Fox y su partido a la decisión del tepjf, la
defensa efectuada desde el gobierno y el pri,[13]
y la ambigüedad mostrada por el prd, el ife y el propio tribunal al momento de avalar la
decisión;[14]
· Cuarta, la determinación de etiquetas:
la decisión del pan de presentar
como alternativa la incorporación del perfil sombreado del candidato, la
segunda negativa del tribunal y, por último, la victimización realizada por
Vicente Fox y la puesta en marcha de un ‘chantaje institucional’.[15]
Dados estos
elementos, la carencia de identidad institucional determinaba un clima general
de desconfianza y facilitó que Vicente Fox pusiera sobre la mesa un ‘chantaje
institucional’ que hubiese sido más difícil de desplegar si el tepjf hubiese
contado con una sólida identidad positiva: “Vicente Fox ha insistido en que
será creíble un eventual triunfo de Francisco Labastida sólo si el margen de
ventaja sobre el panista fuera de diez puntos o más. Los magistrados del tepjf han
interpretado esta declaración como una presión inaceptable del candidato
presidencial panista, porque ellos son la última instancia y la única
institución facultada constitucionalmente para declarar quién es presidente
electo” (El Heraldo de México, 5 de abril de 2000). Vicente Fox se asumía, no tanto
como un candidato al que se le negó incluir su fotografía en la boleta, sino
como una víctima más de un sistema autoritario que se resistía al cambio y para
ello seguía utilizando las instituciones electorales (concretamente el tepjf) en su
provecho. Las consecuencias de esta dinámica pueden evaluarse a través de los
cambios de posiciones respecto al tribunal en la prensa, así, mientras que
antes del escándalo las noticias y comentarios periodísticos hacia el tepjf tenían
un perfil positivo, en enero y febrero del 2000 éstos comenzaron a mostrar una
tendencia negativa, tal y como se ve en la gráfica ii:
Gráfica ii
Perfil
positivo o negativo de las notas acerca del tepjf en prensa
septiembre 1999-febrero 2000
Fuente: Elaboración propia.
El escándalo tuvo
una duración de aproximadamente un mes, por lo cual sus efectos sobre la
identidad del tepjf
no fueron concluyentes, además, hay que destacar que, pese a que el crecimiento
de notas negativas es relativamente más importante que el de las positivas,
ambas superaron su media habitual y en el mes de febrero ya estaban igualadas,
lo que manifiesta dos cosas: por un lado, que la construcción de una identidad
positiva para el tepjf
comenzó a ser una preocupación para diversos actores políticos y sociales (la
identidad institucional importa); y por otro, que la sociedad mexicana, a
través de la prensa, manifiesta un compromiso no asentado frente a las
decisiones institucionales.
El resultado final de la elección
favoreció al agredido y a la postre presidente de la república, Vicente Fox,
quien se disculpó frente al tribunal en el momento de recoger su certificación
como presidente electo.[16]
Este hecho, así como la propia evolución de la institución, hacen que su
posición actual previsiblemente haya variado hacia una tendencia positiva (o se
haya reubicado en ésta). Sin embargo, ¿qué hubiese ocurrido con el tribunal en
caso de que hubiese ganado el candidato del pri? Por supuesto que esta
cuestión no tiene respuesta pero el caso Fox versus tepjf mostró claramente que la
ausencia de identidad del tepjf
le hacía susceptible de ataques por parte de diversos actores políticos, lo que
reforzaba el clima de desconfianza frente al sistema en su conjunto y podía
llegar a cuestionar el proceso de cambio político. De este modo nos
preguntamos: ¿cómo se manifiesta la falta de identidad del tepjf?
4. La identidad del tepjf en el
marco de las elecciones federales de 2000
El análisis
acerca de la identidad del tepjf
se sustentó en tres preocupaciones básicas: conocer hasta qué punto la
institución era identificable por los ciudadanos; qué grado de confianza
existía respecto a su actuación en las elecciones; y cuánta legitimidad la
sustentaba.[17] Este ejercicio tiene una
limitación temporal (las elecciones del 2 de julio), sin embargo, muestra con
claridad la importancia que tiene para las instituciones construir una
identidad positiva, lo que podríamos llamar en términos comerciales una
‘marca’.
4.1 La ausencia de
identificación o el desconocimiento social del tepjf
En primer lugar,
32 de 40 entrevistados dijeron sí conocer al tribunal electoral o haber oído
hablar de él, tal y como se muestra en la gráfica iii. Esta aparente popularidad de
la institución venía, en principio, determinada por el grado de educación e información
de nuestros entrevistados, así, de los cinco de nuestro grupo de control de
clase popular sólo uno contestó afirmativamente a esta pregunta general. Sin
embargo, el hecho de haber oído hablar del tribunal dista mucho de tener un
conocimiento cabal del mismo, es decir, poder identificar cuáles son sus
características.
Gráfica iii
Porcentaje de ciudadanos que han oído hablar del trife-tepjf
Fuente: Elaboración propia.
Cuando se
preguntó a los entrevistados cuáles eran las funciones del tribunal electoral,
las respuestas se agruparon en tres rubros:
Primero, quienes dijeron que su
función era certificar las elecciones: “verificar que todo sea legal”;
“ratificar que realmente las elecciones sean adecuadas”; “certificar las
elecciones”.
Segundo, aquellos que la
identificaron como un mecanismo de control del proceso electoral y/o los
partidos: “hacer que lo regulado por el ife se cumpla, (...) no sé... mil
cosas”; “que los partidos estén bien acreditados, nada chueco, que tengan buena
solidez y todo eso”; “vigilar primero la manera en que se lleva a cabo el voto
(...) que exista imparcialidad”.
Tercero, quienes señalaron que se
encargaba de canalizar protestas y penalizar a los partidos políticos: “es
donde llegan todas las quejas de los partidos sobre las anomalías o
irregularidades en las votaciones”; “sancionar a algún partido o algún
candidato que se esté pasando”.
De este grupo de respuestas, la
primera y la tercera, que corresponden a las características centrales de la
institución, fueron las menos señaladas, mientras que la segunda, de carácter
más vago y que puede corresponder a cualquiera de las instituciones
electorales, fue la más reseñada. Además, sólo cinco entrevistados reconocieron
espontáneamente haberse informado a través de los medios de comunicación sobre
el tepjf,
lo que explica el hecho de que la información sobre el mismo solía ser
incompleta y a veces totalmente errónea (“el tribunal pertenece al ife”).[18]
Esto permite ver que el tepjf no tiene
una identidad pública definida, es decir, no cuenta con unos límites claros que
marquen una diferenciación del mismo con respecto a otras instituciones del
Estado, especialmente con otras instituciones electorales. Sin embargo, la
mayor parte de entrevistados tenían referencias de él y estaban dispuestos a
emitir juicios de valor sobre la institución. Esto nos indica que la carencia
de identidad-identificación no significa inexistencia, sino una diferenciación
de baja intensidad por la que en una situación de entrevista (así como en otras
situaciones críticas como puede ser una toma de posición frente a un escándalo
como el caso Fox versus tepjf) los sujetos construyen un discurso
basado en las evocaciones que la palabra trife-tepjf
suscita, así como, en sus tradiciones y experiencias políticas.
De
este modo, decidimos comparar la imagen del tribunal con la de dos evocaciones
que el propio nombre Tribunal Electoral contrae: el ife, que supuestamente
representaba el polo positivo en el imaginario de nuestros entrevistados (la
identidad positiva); y los tribunales ordinarios de justicia que, seguramente,
representaban un polo negativo (la identidad negativa). En confirmación con
nuestra hipótesis, y al momento de asociar a estas tres instituciones con una
serie de nociones, tanto positivas como negativas, los resultados fueron los
que se muestran en la gráfica iv.
Gráfica iv
Asociación de las palabras trife, tepjf, ife y tribunales con nociones
negativas y positivas
Fuente: Elaboración propia.
Al interpretar la
gráfica iv,
concluimos que el ife
tiene una tendencia a
presentarse como una institución avalada por una identidad positiva en tanto es
asociada con las nociones de democracia, limpieza, independencia y justicia
(aunque también, en cierta medida, con la noción de políticos y fraude lo que
nos hace hablar de tendencia y no de una identidad sólida); los tribunales se
consolidaron en una imagen altamente negativa en tanto la mayor parte de
entrevistados los asoció con corrupción y abuso de poder; mientras que el
tribunal electoral estaba carente de una imagen sólida y su tendencia de
posicionamiento no era tan evidente como la del ife, es decir, fluctuaba entre
los dos polos a los cuales sus propias siglas evocan sin situarse con claridad
en un extremo o en otro; como vemos, es asociado de igual modo con limpieza y
justicia que con políticos y fraude. ¿Qué consecuencias tenía esta situación de
indefinición sobre la confianza que los ciudadanos podían tener acerca de la
institución?
4.2 La confianza en
el tepjf
Para responder a
la pregunta anterior, en primer lugar cuestionamos a los entrevistados si
consideraban que era positiva la existencia de una institución como
el tepjf. La
pregunta, al incluir el como, se formuló de manera
intencionalmente ambigua de modo que la respuesta fue notablemente afirmativa
(véase la gráfica v), lo que
demuestra la demanda, por parte de la sociedad, de organismos predecibles o
confiables que satisfagan determinadas expectativas y deseos.
Gráfica vi
Respuesta a
la pregunta:
¿el trife-tepjf puede favorecer a un partido
político determinado?
Fuente: Elaboración propia.
Esta demanda de
confianza, y que el tepjf
pudiera satisfacerla positivamente, se debía reforzar con una segunda pregunta
acerca de si el tribunal podía favorecer a un partido político determinado
frente a otros, es decir, no sólo se cuestionaba sobre la parcialidad de la
institución sino que se indagaba acerca de qué comportamiento es el que los
sujetos esperaban (en términos de predicción) de ésta. En contraste con la
pregunta anterior la respuesta fue verla como un organismo parcial, es decir,
se esperaba que no actuara de manera acorde con las expectativas sociales
(véase la gráfica vi).
Esto nos puede
llevar a asociar falta de identidad con una confianza negativa, es decir, con
el hecho de que los sujetos predicen que el comportamiento de la institución no
cumplirá sus expectativas. Sin embargo, la interpretación de esta respuesta y
la anterior es más complicada. La aparente contradicción entre ambas se
solucionó cuando se indagó a los entrevistados con cuál de una serie de
afirmaciones estaban más de acuerdo. Afirmaciones que correspondían a tres
tipos de discurso a los que los entrevistados podían enfrentarse en una
situación crítica como un escándalo (los tres eran igualmente sesgados hacia
una posición u otra frente al sistema político): el primero, suponía una
predicción negativa; el segundo, una suerte de impredicción;
y el tercero, una predicción positiva. Los resultados se muestran en la gráfica
vii.
Estos resultados nos hicieron concluir
que los ciudadanos insertaban al tepjf en una dinámica global de cambio político
inacabado por la cual, si bien estaban dispuestos a dotarle de cierta
confianza, ésta no era plena sino que se sujetaría a juicios futuros
sustentados en acciones concretas, es decir, la predicción tendría que
justificarse a partir de la reiteración de acciones conocidas. Podemos hablar,
así, de la presencia de una desconfianza preventiva.
Es importante resaltar que un mínimo
de los entrevistados estuvo dispuesto a desplegar un discurso que avalara a la
institución, mientras que un número más considerable mantuvo la desconfianza
como actitud prevaleciente. En este sentido, casos como el de Fox versus tepjf podían fácilmente inclinar
a la opinión pública hacia la desconfianza institucional en tanto el discurso
de la desconfianza tiene mayor potencialidad que el de la confianza al momento
de influir sobre un mayoritario discurso de la duda. Es decir, ante la falta de
identidad y en un sistema político con fuerte presencia de desconfianza, los
escándalos provocan juicios que vienen a resumirse en la primera posición:
predecir que las instituciones no cumplirán las expectativas sociales. A partir
de aquí nos preguntamos: ¿con qué legitimidad social cuenta el tepjf?
Gráfica vii
Respuestas
a la pregunta:
¿con cuál de estas frases está usted más de acuerdo…?
4.3 La legitimidad
social del tepjf
La asociación con
determinados valores fue tomada como el indicador del grado de legitimidad de
las instituciones. Así, consideramos que la tendencia positiva mostrada por el ife indicaba
una evolución hacia la aceptabilidad de la institución basada en sus acciones y
progresivo conocimiento que la sociedad tiene respecto de ella; del mismo modo
los valores negativos con que se asocia a la noción de tribunales demuestran el
alto grado de ilegitimidad de las instancias ordinarias de impartición de
justicia. La cuestión, para una institución aún no identificable como el tepjf, era
averiguar por qué la sociedad legitima o no a una institución determinada y en
cómo influía esto en las características formales del tribunal.
Los entrevistados dijeron legitimar
al ife
porque cumplía con cinco expectativas o satisfacía cinco deseos:
· Es una institución democrática en
tanto nacida y vinculada con la sociedad, (“nosotros como sociedad civil le
hemos ido marcando pautas”);
· Es una institución autónoma que no
depende del gobierno ni de la clase política, (“como que la independencia le da
más credibilidad”);
· Es transparente, limpia y honrada
porque así lo demuestran sus acciones y quienes forman la institución (“lo
preside alguien honrado”);
· Es responsable porque cumple con su
deber y rinde cuentas ante la sociedad (“tiene la vista de todo el país”);
· Es eficiente porque cuenta con
profesionales (“me parece que están bien organizados”).
Por
otra parte, los tribunales quedaban deslegitimados por cuatro aspectos que
niegan las expectativas sociales sobre estas instituciones:
· No son democráticos sino corruptos y
discrecionales al estar asociados con los poderosos (“quien tiene más dinero
tiene otro tipo de justicia”);
· Abusan del poder en tanto se ligan a
intereses particulares y no generales (“no nos dan alguna razón para
defendernos”);
· Actúan con secretismo dado que avalan
fraudes (“todo está plagado de corrupción”);
· Están compuestos, no por
profesionales, sino por gente ligada a intereses políticos y económicos que
actúa con falta de honradez e impunidad (“protegen los intereses de la gente
que tiene poder”).
Esta serie de
interpretaciones acerca de cómo se constituye una identidad positiva frente a
una negativa nos da cuenta de las expectativas sociales en México no en
términos de predictibilidad, ya que es tan predecible la actuación del ife como la de
los tribunales, sino en términos de los deseos y características a los que una
institución legítima debe responder.
La utilidad de este análisis
respecto al tepjf
es doble: por un lado, establece las pautas discursivas y los modos en que la
institución habría de presentarse ante el público al momento de construir una
identidad positiva (su marca). En este artículo, esto es lo que menos nos
interesa. Por otro lado, el análisis sirve para establecer en qué medida las
características propias de la institución (sus procedimientos) se ajustan a las
necesidades de legitimidad institucional. Con el fin de resolver este segundo
aspecto formulamos dos cuestiones básicas.
En primer lugar, preguntamos a
nuestros entrevistados qué institución debería certificar la elección
presidencial. Partiendo de un discurso tendente a legitimar el ife, así como,
identificar democracia con ciudadanía y eficacia con profesionalismo, las
respuestas se agruparon en esos términos, donde apareció la noción de tribunal
como certificadora de las elecciones con una baja intensidad (véase la gráfica viii).
Gráfica viii
Respuesta a
la pregunta:
¿quién debería certificar las elecciones?
Estas respuestas
suponen un problema en la construcción de una identidad positiva para el tepjf en tanto
esta institución es, al fin y al cabo, un tribunal. Sin embargo, también podría
tener la ventaja de considerar a los magistrados como los únicos expertos en
materia de controversia electoral. Esto nos manifiesta el hecho de que los
procedimientos institucionales y la concreción de una identidad institucional
positiva no responden a un ajuste perfecto, sino que existen contradicciones
entre las características formales de una institución y los deseos del público.
Esto fue más notable con una segunda pregunta.
Se cuestionó a los entrevistados
acerca del método de selección de los magistrados que componen el tribunal de
una manera intencionalmente simplificada: “Los miembros del trife son nombrados por los
propios jueces bajo acuerdo mayoritario del Senado de la República, ¿cree que
es una buena manera de elegir sus miembros?” Las respuestas se distribuyeron
tal y como lo muestra la gráfica ix.
Gráfica ix
Respuesta a
la pregunta:
¿le parece
correcto el modo de elegir los miembros
del trife, tepjf?
Los ciudadanos
parecen poco dispuestos a legitimar una institución que emana de dos organismos
con una identidad negativa: tribunales (más allá que se trate de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación) y clase política (aunque ésta sea encarnada por
representantes electos en el Senado). Es decir, el procedimiento de selección
de los magistrados, por más que salvaguarde su independencia y se establezca
bajo un método mayoritario, en principio no cumple las expectativas de la
sociedad, lo que muestra que las acciones institucionales son importantes al momento
de construir legitimidad y no sólo, o no principalmente, las características
propias de la institución. Es decir, en tanto la propia dinámica institucional
sirva para cumplir determinadas expectativas éstas serán legitimadas o no, más
allá de que sus características originales tiendan a conformar una identidad
positiva o negativa.
5. Conclusiones
La situación que
vivió el tepjf
en la campaña electoral del 2000 es un ejemplo ilustrativo para el estudio de
la identidad institucional pues muestra cuatro aspectos acerca de este
fenómeno: primero, que en democracias donde no existe un compromiso
institucional asentado las instituciones necesitan, no sólo generar este
compromiso entre la clase política (incluidos los medios de comunicación), sino
construir una identidad (‘marca’) que facilite su defensa ante situaciones
críticas (las inmunice); segundo, que el desconocimiento institucional no es un
factor que impida la emisión de juicios sociales acerca del desempeño
institucional, sino un hecho que hace que estos juicios sean fácilmente
manipulables, por lo que es necesario dar a conocer las instituciones para
construir un discurso social sólido sobre las mismas; tercero, que el origen y
los procedimientos institucionales no se ajustan perfectamente a las expectativas
sociales, por lo que debemos diferenciar entre niveles de legitimidad y generar
estrategias de comunicación que resalten y rearticulen
los atributos institucionales respecto de las demandas de la sociedad; y
cuarto, las instituciones necesitan que su buen desempeño no sea pasajero
(dependiente de personas o de la suerte) sino una característica propia de su
diseño (Putnam, 1994: 74), de este modo, la identidad institucional se
fundamenta en el conocimiento cotidiano que la sociedad tiene de las instituciones,
es decir, y para el caso que nos ocupa, el tepjf necesita romper –a través
de sus acciones– la lógica de la desconfianza preventiva que caracteriza a la
sociedad mexicana. Aunque una institución no sea un producto en un mercado, a
través de este análisis parece evidente que un sistema democrático no sólo se
basa en que las instituciones funcionen sino en su capacidad de trasmitir este
hecho a la ciudadanía.
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Enviado: 25 de junio de 2001
Aceptado: 13 de julio de 2001