Algunas
consideraciones sobre las transformaciones actuales de las finanzas locales en
Francia
Some considerations on the current transformations of
local finance in France
Marcela Astudillo-Moya*
Abstract
In the
analysis of the current transformations of local finance in France this paper
highlights the importance of local public administration. Based on the
hypothetical-deductive method, it concludes that one of the challenges faced by
the future of local finance in France is to ensure a steady growth in a
cohesive territory, for which a distribution of tax sources coordinated with
the central government is required, so that local authorities have decision
autonomy.
Keywords: local finance, public expenditure, public revenue,
urban development, fiscal centralization.
Resumen
En el análisis
de las transformaciones actuales de las finanzas locales en Francia, realizado
en este artículo, destaca la importancia de la administración pública local.
Con base en el método hipotético-deductivo se concluye que uno de los desafíos
a los que debe hacer frente el futuro de la hacienda local en Francia es el de
garantizar un crecimiento estable en un territorio cohesionado, para lo que se
requiere de una distribución de fuentes impositivas coordinada con la administración
pública central, de tal manera que las colectividades locales cuenten con
autonomía de decisión.
Palabras clave: finanzas
locales, gasto público, ingreso público, desarrollo urbano, centralización
fiscal.
*
Universidad Nacional Autónoma de México. Correo-e: marcelaa@unam.mx
La autora agradece a la dgapa-unam su valioso apoyo para
realizar una estancia sabática de investigación en la Universidad Jean Moulin Lyon 3 de Francia.
Introducción
El objetivo de
esta investigación es analizar la evolución reciente de las finanzas locales en
Francia, Estado unitario que ha iniciado el reconocimiento de la esfera local a
través de un proceso de descentralización y que durante los últimos 30 años ha
presentado cambios permanentes dirigidos a profundizar este proceso. Las
cuestiones a resolver a lo largo de este trabajo son ¿qué importancia tienen
las finanzas locales en las finanzas públicas francesas? ¿este país enfrenta
actualmente una crisis de las finanzas locales? ¿cuáles son los nuevos
objetivos asignados a las finanzas de las colectividades territoriales? ¿cuál
es el fundamento fiscal del principio de la libre administración de las
colectividades locales? ¿qué escenarios se plantean para el futuro de las
finanzas locales francesas?
Para resolver
estas cuestiones se utiliza el método hipotético-deductivo cuyo punto de
partida está constituido por los supuestos de la teoría de las finanzas
locales, tomados como criterios de elección de las variables que integran el
modelo planteado como escenarios del futuro de las finanzas locales, el cual se
buscará comprobar lógicamente.
En el primer
apartado de este trabajo se estudian las características de las finanzas
locales francesas, en el segundo se analizan las transformaciones de la gestión
financiera local, y en el último apartado se revisan algunos escenarios del
futuro de las finanzas locales. Finalmente, se concluye que para garantizar un
crecimiento estable en un territorio cohesionado se requiere la coordinación de
los diferentes niveles de gobierno, de tal manera que las colectividades
locales cuenten con autonomía de decisión.
1. ¿Crisis de las
finanzas locales?
Para explicar
la estructura, así como la coyuntura, y determinar el posible modelo futuro que
tome en cuenta la especificidad de las finanzas públicas francesas, el estudio
se enfoca principalmente al análisis de la tendencia del comportamiento de las
haciendas locales durante un periodo de 30 años.
Resulta
importante señalar que las finanzas locales fueron consideradas secundarias por
largo tiempo. A finales del siglo xix
(1884) se establecía escuetamente en la legislación que el consejo municipal
tenía por función regular, a través de deliberaciones, los asuntos de los
municipios sin precisar la naturaleza de los asuntos, lo cual, explican algunos
autores (Cabannes, 2007; Buisson,
2009), se debía a que la vida municipal se reducía a la gestión del patrimonio,
a la seguridad vecinal, a la enseñanza y al cuidado de los bosques. Así, las
funciones del consejo municipal se circunscribían a emitir algunos reglamentos
y votar un presupuesto, así como organizar fiestas y ceremonias.
La evolución
ulterior confirma un incremento inexorable de los gastos locales, así como de las funciones a cargo de los
municipios derivadas de la intervención creciente de las colectividades
locales (y del sector público en general) en el terreno económico y social; de
esta manera, las municipalidades tomaron directamente a su cargo ciertas
necesidades públicas que el sector privado no podía seguir satisfaciendo.
La necesidad de
reconstruir al país después de la Primera Guerra Mundial, así como la crisis
económica de 1929, es un elemento decisivo que obliga al sector local a
realizar un número muy importante de equipamientos colectivos (Brunet-Léchenault, 2000).
Después de la
Segunda Guerra Mundial, en concordancia con las teorías keynesianas que
predominaban entonces, la expansión del Estado de bienestar discurre en
paralelo al aumento muy apreciable de peso de los gobiernos locales. El Estado
delega progresivamente a las colectividades territoriales un número mayor de
tareas. Esta etapa está caracterizada por la fuerte expansión del gasto público
local, consecuencia del aumento de necesidades de servicios locales, tanto por
el crecimiento de su demanda como del costo real de operación (Greffe, 2005). Por esto los gastos locales de inversión y,
por lo tanto de funcionamiento, se incrementan considerablemente.[1] Asimismo, se observa una demanda de
infraestructura que se incrementa incesantemente como consecuencia de la
aparición de nuevas necesidades ligadas a la expansión industrial y un modo de
financiamiento inadecuado.
A lo largo de esta evolución, los recursos de las colectividades territoriales se caracterizaron por la
insuficiencia de sus ingresos fiscales y dieron lugar a tensiones financieras
en el plano local (Teyssier, 2006), y a una crisis de
las finanzas locales que se trató de remediar con una serie de reformas
propuestas a principios del siglo xx;
como se observa, el fenómeno no es realmente nuevo. Esta crisis financiera
local tiene también sus raíces profundas en el papel que las colectividades
locales son llamadas a ejercer dentro de la evolución general de la sociedad,
lo cual ha generado problemas que no han podido ser remediados debido a la
ineficacia técnica y al volumen de medios financieros de que disponen. Se puede
observar, por consecuencia, no un problema reciente sino más bien una cuestión
recurrente presentada en contextos diferentes según las épocas.
1.1. El nuevo rol de
las finanzas locales
Se puede decir
que la segunda mitad de los setenta se caracterizó por el incremento en el
precio del petróleo y por una atención mayor a las estructuras y mecanismos
financieros públicos debido a los problemas presupuestarios y financieros, así
como por las controversias teóricas suscitadas por los efectos y dificultades
del modelo de Estado benefactor. También el impulso de diferentes escuelas
económicas, por ejemplo la del Public Choice de Chicago o la escuela de Friedrich Hayek de Austria, contribuyó a la renovación de tesis
económicas liberales que sostienen la idea de sustituir las políticas
keynesianas por una política de oferta que implica un gran movimiento de
liberalización de la economía y, por tanto, una salida del Estado del mercado,
así como por la adopción de un modelo de
gestión del sector público a imagen de las empresas privadas.
Paralelamente, la liberalización significa también un redireccionamiento de los fondos públicos en el terreno
económico (para apoyar a las empresas por la vía de incentivos fiscales) y por
consecuencia una redefinición de las políticas públicas. El Estado igualmente
preconiza que las colectividades territoriales adquieren una parte muy
importante de responsabilidad en esta dinamización de corte económico y social
(Greffe, 2005).
La
descentralización se convierte también en uno de los conceptos importantes de
las teorías económico liberales, ya que ellas buscan un campo de intervención
económico susceptible de alcanzar la libertad de mercado. Las colectividades
territoriales se consideran capaces de participar activamente, acompañar o
coadyuvar al desarrollo económico. Esto dentro del mismo cuadro de análisis que
considera a los administradores locales como los animadores económicos, con
vocación a suscitar o catalizar las energías para impulsar un desarrollo
económico local, campo en el que uno de los principales problemas es la
localización de las empresas y la provisión de la infraestructura necesaria (Tulard, 2006). Así, los administradores locales pueden
favorecer e incitar la implantación de establecimientos en un determinado
territorio.
Esto se encuadra
en un contexto de ideas que se orientan a una nueva función, al considerarse a
las finanzas locales y más precisamente a la gestión de los recursos locales
como un medio de primera importancia para generar el desarrollo económico local
o para contribuir a su expansión (Gevart, 2006).
Así, es hasta un
periodo reciente que se reconoce su papel relevante en las finanzas públicas.
Hoy en día, las colectividades locales se han convertido en actores esenciales
de las sociedades contemporáneas. Sus actividades se extienden a múltiples
sectores de la vida colectiva y su campo de competencia es muy diverso:
ordenación territorial, la lucha contra la exclusión, la enseñanza, los transportes,
la cultura y otros (Boeuf y Magnan,
2009). Además de que la estructura del presupuesto tiene un efecto importante
en la primera ronda de votación para la elección de autoridades municipales (Cassette et al., 2013).
Estadísticamente
se puede observar que los gastos de la administración pública local
representaron 52.7% de los gastos de la administración pública central en 2008,
dicha participación ha mostrado una tendencia ascendente durante el periodo
1978-2008.
Como se observa
en la gráfica 1, el crecimiento de los gastos de la administración pública
local fue mayor (726.2%) que los correspondientes al gobierno central (318.6%)
en el periodo señalado anteriormente.[2] Es importante señalar que este
crecimiento se explica por los gastos derivados de la descentralización. En
1978 los gastos locales representaban 8% del pib
y se incrementaron a 11% treinta años más tarde; pero si no se consideraran los
gastos por la descentralización, representarían un poco menos de 2% (Laurent,
2009).
Igualmente, los
gobiernos locales desempeñan un papel clave en el conjunto de la inversión
pública. Ello es indicativo del carácter de los servicios prestados por estos
gobiernos y sirve para subrayar la importancia de la actividad local en
términos macroeconómicos y de estabilización. En 1978 realizaron 59.1% de la
formación bruta de capital fijo; mientras que en 2008 alcanzó la cifra de
76.7%, resultado de las tendencias de crecimiento
que se observan en la gráfica 2 (incremento de 587.8% durante el periodo
1978-2008).
Gráfica 1
Gastos de la
administración pública
Base
2000
Fuente: inséé,
2009.
Gráfica 2
Formación bruta de capital fijo
Base
2000
Fuente: inséé,
2009.
Por otra parte,
en la gráfica 3 se constata también que al igual que los gastos, los ingresos
locales tienen cada año un peso mayor. En 2008 representaron 58.6% de los
ingresos de la administración pública central; en 1978 significaban solamente
30.1%.
Gráfica 3
Ingresos de la administración pública
Base
2000
Fuente: inséé,
2009.
Así pues,
pareciera inadecuado designar crisis de las finanzas locales a una situación financiera que
globalmente presenta una evolución a la alza. Por ejemplo, las necesidades de
financiamiento de la administración pública local durante el periodo 1978-2008
crecieron 115% como puede verse en la gráfica 4.
Es inevitable que
las colectividades locales, al igual que numerosas instituciones públicas o
privadas, tengan que enfrentar importantes cambios en su ambiente interno y
externo que implican una renovación constante y por lo tanto una necesidad
creciente de medios financieros.
1.2. La disciplina
presupuestaria, un elemento a considerar
Sin duda, el
fenómeno más importante dentro de las transformaciones de las finanzas públicas
de los últimos 30 años es el desarrollo de una cultura financiera nueva, una
cultura marcada por el liberalismo económico, el problema del incremento de los
gastos públicos y, más aún, el de la racionalización de la gestión.
Esta cultura ha
sido en gran parte inducida y se puede decir forzada por las normas y la lógica
de la construcción de la Unión Europea (Aubouin y Moraud, 2006). Las transformaciones del sistema financiero
público producidas en los últimos años han girado en torno a la unión económica
y monetaria; fundamentada en la disciplina presupuestaria, lo que algunos
autores denominan regla de oro (Fabbrini,
2013).
Gráfica 4
Capacidad o necesidad de
financiamiento
de la administración pública local
Base
2000
Fuente: inséé,
2009.
Esta disciplina
se entiende, en primer lugar, respecto de un cierto número de criterios
financieros tales como la limitación del endeudamiento público y del déficit
público y, por supuesto, el equilibrio presupuestario; criterios que se
relajaron a raíz de la crisis financiera del 2010 y que, en la actualidad,
tienden a retomarse. En el caso francés, si bien el déficit de la
administración pública local creció de manera importante en el periodo
1978-2008, como se observó en la gráfica 4, resulta que pasó de representar
17.6% del total de sus ingresos de 1978 a solamente 4.0% en 2008, como puede
constatarse en la gráfica 5.
En términos
generales, los gobiernos locales han utilizado la deuda para financiar un
incremento real del patrimonio de las colectividades locales y en ningún caso
para cubrir una insuficiencia de sus ingresos corrientes (Tulard,
2006).
En segundo lugar,
la disciplina presupuestaria se basa en un enfoque global de las finanzas
públicas entendidas como un todo que comprende las finanzas del Estado, de las
colectividades locales y de los organismos de seguridad social. Este enfoque
que no separa de manera absoluta los diferentes sectores de finanzas públicas
conduce también a admitir que las compensaciones entre los diferentes
componentes o el debilitamiento de uno de ellos es susceptible de debilitar al conjunto
interdependiente, por ejemplo, de impedir satisfacer los compromisos
plurianuales derivados del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
Gráfica 5
Administración pública local
Déficit en proporción al total de ingresos
Base
2000
Fuente: insee,
2009.
Lo anterior, hace pensar inevitablemente en el peligro potencial de
descontrol que pueden representar los millares de colectividades locales en las
cuales las disparidades de riqueza, de población y de superficie, causan una
gran diversidad de poder de decisión (Aubouin y Moraud, 2006).
A fin de
responder a tal riesgo, que es calificado de riesgo sistémico, se ha propuesto
instituir un control central que reduzca o suprima la autonomía financiera
local, lo que remite inmediatamente a cuestionar la descentralización o por lo
menos a otra concepción que distingue la autonomía
de gestión de la autonomía de decisión. En cualquier caso, la problemática
a resolver es de orden político, ya que concierne finalmente al equilibrio de
poderes en el seno de los Estados pertenecientes a las regiones económicas y
monetarias dotadas de un sistema de vigilancia multilateral, como es el caso de
la Unión Europea (Bouvier, 2007).
2. Las
transformaciones de la gestión financiera local
Tanto en la
práctica como en la teoría hay una verdadera metamorfosis de la gestión
financiera local francesa, fundamentalmente durante los últimos 30 años. La
realidad financiera local, en la actualidad, desborda en gran medida los
cuadros orgánicos tradicionales (Greffe, 2005) y se
encuentra encerrada en una red de estructuras y de relaciones cada vez más complejas, más interrelacionadas, o sea
dentro de un sistema interactivo compuesto de conjuntos y subconjuntos
que están en un desarrollo continuo.
En Francia hay
36,808 colectividades territoriales (representan 40% del total de la Unión
Europea) que si bien garantizan una proximidad real de la acción pública a los
ciudadanos, limitan la capacidad de intervención individual de los mismos. De
ahí que se han desarrollado estructuras administrativas para lograr una gestión
eficiente que aproveche las economías de escala y mejore la solidaridad
financiera. Ejemplo de ellas son los Establecimientos Públicos de Cooperación
Intermunicipal (epci) que pueden
tener fiscalidad propia o carecer de ella.
En cualquier
caso, su objetivo es asociar a los municipios en el seno de un espacio de
solidaridad para la elaboración de un proyecto común, por ejemplo: desarrollo
económico, gestión del ambiente, ordenación del territorio, vías de
comunicación, equipamiento cultural y deportivo, alimentación de agua potable,
electrificación u otros.[3]
Tal sistema
confiere un enfoque nuevo a la gestión financiera local que necesariamente
modifica la acción y las características de los poderes financieros locales (Faure y Doiullet, 2005). Sobre el
terreno financiero y de gestión, esta reorganización del sistema local tiene
nuevos problemas. La contraparte de tal realidad se expresa en primer lugar por
las dificultades de la administración que se plantea debido a la obsolescencia de
las reglas tradicionales de gestión del sector público.
2.1. Objetivos
asignados a las finanzas locales
La noción de
desarrollo económico local asociado a la de ordenación territorial, en la
actualidad, es una parte integrante de los objetivos asignados a las finanzas
locales. Tradicionalmente se consideraban funciones relevantes de la
administración pública central, pero se han convertido, al menos para algunas
colectividades territoriales francesas, en parte de sus funciones (Albert y Saïdj, 2009).
La noción de
desarrollo económico local y las prácticas que la ilustran (que hacen su debut
en los años ochenta en un contexto marcado por el lanzamiento de la dinámica
descentralizadora y la preocupación de remediar los fenómenos de
desindustrialización) hacen aparecer la concepción de un desarrollo endógeno y ascendente[4] que se opone a
la concepción de un
desarrollo exógeno y descendente.
Posteriormente
aparece el enfoque transversal de desarrollo (entendido como un desarrollo
global que supera la distinción entre desarrollo ascendente o descendente), que
ha terminado por prevalecer y que apuntala la idea de un desarrollo que
descansa en la colaboración del sector privado y el sector público (Gouttebel, 2010). El desarrollo desde este enfoque se basa
fundamentalmente en un conjunto de colaboradores, potenciales o declarados,
susceptibles de generar el desarrollo económico en un espacio local
determinado, se entiende que cada uno de ellos conserva sus intereses propios,
pero se integran en una estrategia global portadora de una dinámica favorable a
todos.
Es el caso de los sindicatos mixtos que reúnen colectividades territoriales de niveles diferentes
(municipios, departamentos o regiones) y diversas personas morales de derecho
público, cámaras de comercio, de industria y de agricultura, para realizar
obras o servicios de interés común. Es usual considerar una colaboración
pública-privada, con la nueva herramienta jurídica denominada contrato de
colaboración, el cual considera que dos iguales encuentran cada uno ventajas
para ponerse de acuerdo respecto a un objeto común. Los criterios para recurrir
a un contrato de colaboración según la ley son la urgencia y la complejidad
(Laurent, 2009).
Bajo esta lógica,
las modificaciones al marco normativo de 1983 plantean la extensión del campo de competencia de las colectividades territoriales,
se considera que los municipios, departamentos y regiones son lugares donde se
puede presentar la interrelación del sector público y del privado. Es innegable
que todos, fundamentalmente los municipios, no pueden cumplir el mismo papel
debido a las diferencias de tamaño: alrededor de 32,000 municipios cuenta con
menos de 2,000 habitantes y de éstos, 4,000 tiene una población inferior a 100
habitantes; mientras que aproximadamente 900 tiene más de 10,000 habitantes
(Laurent, 2009).
Además, presentan
diferencias por su situación geográfica (por ejemplo, zonas de montaña,
litorales), así como en los problemas más o menos agudos que les afectan. Esta
diversidad de territorios hace que la única respuesta posible sea la diversidad
de políticas locales; sin embargo, en todos los programas que emanan de las
colectividades territoriales están implicadas estrategias de colaboración de
desarrollo. Destacan en este ámbito los dispositivos de transferencias
intergubernamentales destinados a favorecer
la igualdad entre las colectividades territoriales. Esto favorece, a
través de los múltiples colaboradores, la formación de una clase de entramado
de territorios, que es reforzado además por la orientación tomada a favor del
desarrollo urbano.
2.2. Hacia el
desarrollo urbano
Una nueva
orientación es impuesta desde principios de los noventa: el objetivo de
desarrollo local se desplaza a las ciudades, marcando un cambio en el concepto
de desarrollo local de principios de los años setenta que estaba identificado
al desarrollo rural y asociado a la noción de país (Georges, 2003). En ruptura
con la imagen tradicional, esencialmente rural del alcalde-agricultor, como
resultado de las elecciones municipales de 1989, fueron elegidos en varias
ciudades francesas los alcaldes-empresarios, decididos a administrar a sus
colectividades con los métodos utilizados en su vida profesional anterior.
A menudo también
incluía confiar la gestión de ciertos servicios públicos municipales a empresas
privadas cuando éstas ofrecían una mejor relación calidad-precios. La elección
entre delegar un servicio público o proveerlo directamente por una empresa
pública se justificaba en el balance costo-beneficio (Cabrit
y Dapogny, 2000).
Esta nueva
orientación se inicia con la creación de microregiones,
lo cual es particularmente coherente con la idea de un desarrollo endógeno
ascendente. Debe subrayarse a este respecto el rol y la influencia que pudieron
tener las Cartas Intercomunales de Desarrollo y de Ordenación del Territorio,
instituidas en 1983, que si bien su contenido era principalmente jurídico y
financiero, estaban basadas en la ideología de la solidaridad, no obstante que
era el momento mismo cuando las virtudes de la competencia eran preconizadas en
los análisis económicos neoliberales (Drouin, 2006).
El otro aspecto
original reside en que las cartas mencionadas representan una invitación a
remontar las divisiones habituales para formar un entramado entre
municipalidades y el sector privado, orientado a una coproducción del
desarrollo local a pesar de que las mentalidades aún estaban marcadas
fuertemente por la división entre el sector público y el sector privado. De
esta manera, la legislación otorga a las autoridades citadinas un rol de órgano
mediador entre los dos sectores, de negociar y debatir con el conjunto de
actores socio-económicos, con las asociaciones y con la población. Su papel
contribuye a hacer penetrar en el sector local nociones nuevas tales como la
estrategia de desarrollo,
por ejemplo, y, más generalmente, a hacer reflexionar sobre una filosofía de la
acción local en su campo de competencia.
De esta manera,
hoy la ciudad –el mundo urbano– se afirma expresamente como real polo de
desarrollo económico y al mismo tiempo este espacio es reconocido como portador
de problemas sociales a resolver. Dentro de este enfoque (Cabannes,
2007) el desarrollo local, se supone, pasa por el desarrollo urbano y
particularmente por la creación de un entramado del territorio en el cual la
estructura fundamental, el esqueleto, debe estar constituido por una red de
ciudades agrupadas en diversas aglomeraciones.
Hasta el primero
de enero de 2008, pertenecían a una agrupación intermunicipal con fiscalidad
propia 33,638 municipios que representan más de 90% de los municipios
franceses; es decir, estos municipios se asociaron
voluntariamente con el objeto de financiar con impuestos directos los
servicios públicos que ofrecen en el conjunto de sus territorios.[5]
El objetivo no es
realizar oasis de opulencia, sino más bien estructurar el territorio sobre la base de redes descentralizadas apoyadas en primer lugar sobre las grandes metrópolis regionales,
también se conformaría por ciudades
medianas y pequeñas. La finalidad es reunir en sus redes las potencialidades
complementarias, forjar la solidaridad; tal es la idea de fondo que contribuye
a definir este enfoque de desarrollo local. Tal lógica no puede hacer
abstracción de la competencia que existe entre metrópolis tanto a escala nacional
como internacional; el fenómeno concierne en primer lugar a las grandes
ciudades con vocación europea que se esfuerzan por posicionarse como ciudades
internacionales, ya sea por su apariencia o por el poderío, o imponerse por su
función política y cultural.
Los objetivos que
suelen pretender numerosas ciudades son diversos, para lograrlo se requieren
enormes montos de recursos que sobrepasan a los que requieren normalmente los
municipios y necesitan una administración particularmente eficiente. Más la competencia
no es solamente entre las grandes ciudades, se establece igualmente entre
ciertos municipios, departamentos y regiones; de esta manera, para lograr un
desarrollo económico equilibrado del territorio se requiere una concertación o
coordinación de acciones locales.
2.3. El dilema:
descentralización vs centralización fiscal
Otro elemento
importante que ha incidido en la transformación de las finanzas locales es la
descentralización, que lógicamente ha engendrado una multiplicación de actores
con capacidad de decidir y de administrar (Brunet-Léchenault,
2000). Las consecuencias fiscales de tal proceso no están todavía claramente
definidas y la adaptación del poder fiscal local a la nueva situación parece
efectuarse de manera totalmente pragmática.[6] El problema fundamental es la
complicación de un sistema político y administrativo que se descentraliza, es
decir que se diferencia. Tal fenómeno engendra inevitablemente un sistema que
en la medida que se desarrolla puede parecer cada vez más impreciso. La
reacción de tal situación puede consistir en tratar de clarificar
simplificando, lo cual no siempre es la solución más adecuada.
Desear
simplificar el sistema fiscal local puede conducir al retorno de una fiscalidad totalmente dependiente del Estado. Por
ejemplo, establecer una cierta dotación de recursos para todo el país,
repartirla luego por la administración central entre las colectividades según
ciertos criterios bien definidos tiene la ventaja de conferir a la imposición
una neutralidad que no se puede tener cuando la decisión es descentralizada (Oates, 1977). Además, la centralización permite la
armonización del sistema fiscal pues las reglas de imposición serán las mismas
para todos.
De esta manera,
la descentralización será compatible con una centralización fiscal que se
identificará a una forma de subvención. Los partidarios de tal solución estiman
que el objetivo deseable de simplificar al sistema fiscal se ajusta a la
necesidad económica de evitar las distorsiones derivadas de la concurrencia y
la deslocalización no justificada de empresas, así como de hogares.
La gran
desventaja es que de esa manera se suprime la autonomía fiscal de las
colectividades territoriales, lo cual se opone a la lógica de la
descentralización que supone por esencia una diversificación de medios
asociados a una responsabilización de actores en
materia financiera, así como en otros campos (Boadway,
2000). Por otro lado, toda reducción de la variedad de fuentes de
financiamiento de una colectividad la vuelve más dependiente de las estrategias
de sus proveedores de fondos.
La dependencia financiera excesiva respecto a uno de estos proveedores supone una limitación para la
autonomía de las autoridades locales que la padecen e impide la responsabilidad
fiscal, al encubrir las relaciones fiscales entre los ciudadanos y sus
gobiernos. La falta de autonomía, es decir la dependencia, conduce a la
irresponsabilidad, a la traslación de responsabilidad hacia aquellos de quien
se depende.
La cuestión es
saber determinar cuál es la solución más pertinente, es decir, la más
susceptible de asegurar el bienestar de los ciudadanos, precisamente esto (el
bienestar de los ciudadanos) es la única justificación seria de un debate sobre
esta materia.
3. Elemento clave: la
autonomía fiscal
Al igual que la administración pública central, las colectividades
territoriales tienen la posibilidad de recurrir al impuesto para financiar sus
gastos. Sin embargo, su
poder fiscal está limitado en Francia, puesto que no tienen la capacidad de
decidir la creación, modificación o supresión de un impuesto. Esta materia es del dominio parlamentario en virtud de que la Constitución de 1958 otorga al parlamento
competencia para fijar las reglas
relativas a la base, la tasa y la fuente de toda naturaleza de impuestos.
Así pues, el poder fiscal de las colectividades locales francesas se
reduce a la posibilidad de votar el monto de impuestos locales, así como las
tasas, pero en el marco de límites fijados por la ley y precisados en los
reglamentos. Tal capacidad en materia fiscal no es realmente despreciable. Los
recursos fiscales, a diferencia del crédito, son definitivos, además de
relativamente autónomos. En fin, constituyen una garantía de autonomía para las
colectividades tanto de las instituciones financieras como del Estado.
Es importante
aclarar que la fiscalidad local[7] se compone de impuestos directos e
indirectos. Los primeros representan las tres cuartas partes del total y entre
ellos predominan cuatro impuestos: impuesto de habitación, profesional, sobre los
bienes raíces edificados y no edificados.[8] La fiscalidad directa local no ha
sido objeto de una revisión general desde principios de 1970, su obsolescencia
ha provocado una desconexión creciente entre las capacidades contributivas de
los ciudadanos (propietarios de inmuebles, empresas y residentes) y los
impuestos pagados, al igual que entre las necesidades de financiamiento de las
colectividades locales y la actividad económica ejercida en su territorio (Creusot y Benjamin, 2007).
La importancia de
esta problemática se explica porque la autonomía financiera de las
colectividades locales se ha retomado hoy en el cuadro de los debates relativos
a la libre administración de éstas, con motivo de la revisión constitucional
del 2003. La cuestión de la autonomía fiscal constituye el punto central de
tales discusiones.
3.1. El marco
normativo de la autonomía fiscal
Las preguntas
relativas a las relaciones que pueden mantener la autonomía fiscal y el principio de libre administración de
las colectividades territoriales conducen, en primer lugar, a
interesarse en las repuestas a nivel constitucional. Se puede constatar que
todas las decisiones sobre la materia se orientan a la misma conclusión: se
busca preservar la libre administración. Para ello, en las modificaciones a los
impuestos locales que se plantean actualmente se dice en un reporte de la Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité (datar)
que no se busca disminuir los recursos globales de las colectividades locales
ni recortar sus recursos fiscales al punto de dificultar su libre
administración, pero no se aportan los elementos precisos que permitan
determinar un umbral que no se pueda sobrepasar (datar, 2003).
Se puede
comprender que encarar una posición que no define qué es el umbral de los
ingresos fiscales, por debajo del cual sería cuestionado el principio
constitucional de la libre administración de las colectividades locales,
conduce a buscar la respuesta no en el terreno jurisdiccional, sino en el de la
política.
La modificación
constitucional realizada en 2003 extiende el campo de competencias de las
colectividades territoriales e introduce la posibilidad para ellas de derogar,
a título experimental y por un objeto y una duración limitada, las
disposiciones legislativas o reglamentarias que restrinjan el ejercicio de sus
competencias, esto amplía la autonomía financiera local; aunque es importante
señalar que a la fecha ninguna colectividad ha usado esta facultad (Laurent,
2009). La Ley constitucional 2003-276 en el artículo 72-2 dispone, por un lado,
que las colectividades territoriales pueden recibir todo o parte del producto
de los impuestos de cualquier naturaleza y que la ley puede autorizarlas a
fijar la base imponible y la tasa del gravamen en los límites que ella
determina.
Por otro lado,
también señala que los ingresos fiscales y los otros recursos propios de las
colectividades territoriales deberán representar para cada categoría una parte
importante del total de sus recursos.
En fin, que toda
transferencia de competencias entre la administración central y las
colectividades territoriales se acompañe de los recursos correspondientes y que
toda creación o extensión de competencias, que tenga como consecuencia un
incremento en los gastos de las colectividades territoriales, sea acompañada de
recursos determinados por la ley. Se puede estimar que este dispositivo tiene
por objetivo que las comunidades locales puedan autofinanciarse a fin de
asegurar su libre administración; lo que no implica autonomía de decisión.
La Ley Orgánica
del 29 de julio de 2004 define los elementos que permiten determinar la noción
de autonomía fiscal y, por consecuencia, lo que se entiende por recursos
propios. Entran en esta categoría todos los impuestos sobre los cuales los
gobiernos locales tienen un grado relevante de responsabilidad, tanto para
determinar los elementos esenciales del tributo, como son la base, la tasa o la
tarifa, o en los que ellos determinan la tasa, o una parte local de la base
gravable. Figuran igualmente los ingresos por servicios prestados, los
productos de las propiedades públicas, las participaciones de urbanismo, los
productos financieros y las donaciones y legados. No son incluidos dentro de
esta categoría los préstamos e ingresos de tesorería ni las subvenciones o
dotaciones provenientes del Estado o de otras colectividades.
La garantía de la
autonomía financiera es reconocida no para las colectividades locales tomadas
individualmente sino para sus categorías, es decir, los municipios,
departamentos y regiones. Se excluye por tanto a las estructuras
intercomunales.
Hay otra
concepción diferente en cuanto a la autonomía financiera local, que propone
reducir la autonomía fiscal de las colectividades territoriales haciendo
desaparecer progresivamente los principales impuestos locales, sustituyéndolos
por compensaciones las cuales finalmente se transformarían en dotaciones, que
deberán ser suficientes para asegurar la libre administración de las
colectividades territoriales. Según este enfoque, la libertad debe estar en la
elección de los gastos, sin importar quién determine los impuestos para
cubrirlos, en este sentido habrá autonomía local sin autonomía fiscal. Se trata
de dos concepciones de la descentralización y del Estado que están a debate,
razón por la cual resulta indispensable una lectura política.
En efecto, si se
admite que el origen y la fuerza de todo poder político es determinado en gran
parte por la posesión de un poder fiscal autónomo, no por la simple gestión de
medios financieros procurados y concedidos por otros, parece natural que la
cuestión de la libre administración viene a cristalizar alrededor de un debate
centrado principalmente en lo que se entiende por poder fiscal local.
En los últimos
años se observa en Francia una tendencia a reducir la autonomía fiscal de las
colectividades territoriales al desaparecer progresivamente los impuestos
directos locales, en los que las colectividades territoriales tienen una
relativa autonomía de decisión, como es el caso de la tasa profesional que en 2010
se ha anunciado su desaparición para reducir la carga fiscal sobre la inversión
y la innovación de las empresas. Así, se ha optado por hacer prevalecer la
autonomía de gestión sobre la autonomía de decisión. Se considera (Laurent,
2009) que para invertir esta tendencia se requiere una reforma fiscal amplia
que se oriente no solamente a la creación de nuevos impuestos rentables para
las colectividades locales, sino también por la posibilidad de que ellas
decidan las tasas y eventualmente las bases gravables de esos impuestos; además
eliminar la facultad del Estado de negociar con ciertos sectores de la
población la desgravación de algunos impuestos locales. Luego pues, esto es de
envergadura.
A fin de
comprender la magnitud del reto, conviene agregar que tal debate y tal vía debe
ser llevado a cabo en el marco de la Unión Europea. De hecho, el reto tiene
esencia fundamentalmente política en la medida que se introduce el problema de
la organización del poder fiscal.
3.2. Los límites del
poder fiscal
Al partir de
la objeción política fundamental es conveniente no conferir un poder fiscal a
las colectividades locales tan amplio que pueda provocar la fragmentación de la
red financiera local transformándola en múltiples feudos (Albert y Aglae, 2003).
Históricamente la
fiscalidad ha permitido la construcción de Estados más sólidos. En la
actualidad, el proceso de descentralización podría ser la premisa hacia una
nueva Edad Media fiscal en el seno de las sociedades contemporáneas.
Por otro lado, es
conveniente subrayar que la conducción de un sistema local diversificado y
complejo se vuelve cada vez más difícil en la medida que se incrementa la
autonomía de los actores, la multiplicación de éstos, incluso la opacidad de
sus relaciones.
En total y desde
un punto de vista general, el problema esencial, al cual se enfrenta la
cuestión de la autonomía fiscal de las colectividades locales, es la
complejidad de un sistema administrativo y político que al descentralizarse –y
por consecuencia, y sobre todo disponer de medios financieros suficientes– no
puede más que diversificarse, con lo que su control es muy complejo.
Es necesario
señalar que la observación de las reformas adoptadas recientemente en Francia,
en materia de fiscalidad local, hace evidente que no se intenta encarar la
complejidad del medio local por medio de una red diversificada de lugares y de
procedimientos de control; las reformas van en sentido contrario ya que han
optado por un control desde arriba, por un control central (Creusot
y Benjamin, 2007).
Tal evolución,
que limita la autonomía fiscal local, restringe la variedad de recursos
autónomos de financiamiento, lo que convierte a las colectividades locales
necesariamente dependientes de estrategias de su principal proveedor de fondos
que es la administración central y que lleva a reforzar la capacidad de
regulación de éste, con lo que no solamente será el sostén como en otros
tiempos sino también se convertirá en el órgano superior de control.
Resulta
indispensable no confundir la autonomía de gestión y la autonomía de decisión.
Se puede decir que si son suficientes y globalizadas las transferencias
financieras del Estado es posible que las comunidades locales puedan elegir
alternativas en particular de gestión, pero no tendrán un real poder de decisión,
ya que para ello necesitan un dominio al menos relativo de fuentes de
financiamiento. En otros términos, las colectividades locales tendrán una
verdadera capacidad de decisión solamente si su autonomía de gestión está
asociada a un poder fiscal.
Precisamente en
este terreno se juega el futuro de la descentralización. Las posibilidades son
que las colectividades territoriales tengan cierta autonomía o bien, sean
simples espacios de gestión.
En los últimos 30
años las comunidades locales no se han limitado exclusivamente a ofrecer
servicios y a tratar de satisfacer las necesidades de sus administrados, sino
que también han sido las encargadas de elegir gastos e ingresos y de manejar el
crédito. Esta es la razón por la que la autonomía fiscal se ha vuelto a lo
largo del tiempo el elemento crucial del debate relativo a la libre
administración de las colectividades territoriales (Creusot
y Benjamin, 2007).
La teoría fiscal
considera a la fiscalidad local como una vía de acceso privilegiada a una responsabilización de la gestión pública y un elemento
clave de la democracia de proximidad, ya que permite acercar los centros de
decisión a los ciudadanos, lo cual se puede traducir en mecanismos más
transparentes, más democráticos, más rápidos y eficaces en los procesos de toma
de decisiones y en la implementación de las políticas. Así, por ejemplo, las
autoridades tendrán que asumir ante sus electores que no se puede disponer de
un nivel elevado de servicios públicos y a la vez de una carga fiscal inferior
a la media.
Si fuera
ciertamente indispensable reconsiderar el sistema fiscal local, incluso hasta
convenir la supresión de ciertos impuestos, eso no implica que sea recomendable
que recurran al financiamiento del Estado, pues se corre el peligro de que la
relación democrática entre los ciudadanos y sus gobernantes se sustituya por la
reivindicación frente al gobierno central.
3.3. Escenarios del
futuro: el debate
El proceso actual de descentralización en Francia suscita un cierto
número de temores que se
pueden reagrupar en dos grandes categorías: los temores de orden político se
expresan por el miedo a un desmembramiento del Estado; los temores de orden más
directamente financiero por el riesgo de una explosión de impuestos locales
ligada a la extensión de competencias de las colectividades territoriales
prevista por la ley relativa a las responsabilidades locales (Piron, 2006); además de otros posibles efectos de largo
plazo como sería la relación inversa entre la cantidad de ingresos recaudados
por las colectividades locales y el tamaño del gobierno (Ashworth
et al.,
2013), y sus posibles efectos negativos en la provisión de bienes públicos
locales (Breuille y Zanaj,
2013).
Existe consenso
en cuanto a que el nuevo proceso de descentralización que se inicia no constituye
una simple respuesta a una crisis de las finanzas del Estado, sino que es parte
de una reforma financiera de éste, que necesita una reorganización del sector
público en su conjunto, de sus estructuras y de su gestión. Desde luego la
causa es financiera pero persigue objetivos más amplios.
Es decir, en este
contexto, no se trata de oponer el Estado a las colectividades locales sino más
bien de adoptar una concepción integradora. Excluir al Estado sería amenazar la
unidad de la sociedad, arriesgar su fragmentación y significaría prácticamente
la entrada a una nueva Edad Media (Bouvier, 2007).
Excluir a las colectividades locales sería el regreso al centralismo y a la
rigidez cuando la flexibilidad de las instituciones es, más que nunca,
necesaria en el seno de un mundo inestable y fluctuante. Se considera que las
regiones deberían ser los espacios de integración, los lugares privilegiados de
coherencia entre las acciones del Estado y de las colectividades locales.
Así pues, el
problema de fondo que falta resolver ahora no es estrictamente financiero, se
trata de organizar y asumir la dirección de un sistema complejo así como de
evitar un desarrollo incontrolado de éste.
Desde el punto de
vista de las finanzas públicas, numerosos autores (Bouvier,
2007; Creusot y Benjamin,
2007; Laurent, 2009; Buisson, 2009) consideran
indispensable que funcione un órgano paritario que reúna representantes del
Estado y de las colectividades territoriales, cuya tarea sea regular por
concertación la evolución de los recursos, de los gastos públicos y de las
subvenciones con fines redistributivos a instituir.
Este órgano
tendría la tarea de coordinar, armonizar, incluso negociar, de manera
plurianual la evolución proyectada en cuanto a lo que concierne a las libertades fiscales de las comunidades como las políticas financieras generales relativas a los gastos y a
los recursos. Este cuerpo[9] se encargaría de asegurar que el
nuevo reparto de funciones (transportes, carreteras, acción social, habitación,
etc.) se haga con las compensaciones financieras suficientes del Estado y sin
una explosión de la fiscalidad nacional o local.
Como se observa,
la tendencia es que las reformas y las normas fiscales se inscriban y
desarrollen en un marco de decisión y de gestión global para no perder el
control del sistema financiero público. Hay coincidencia en cuanto a que la
gestión pública general y de las finanzas locales en particular se debe
orientar hacia una racionalización y un dominio repartido de ingresos y de
gastos públicos entre los actores.
En este contexto, un tema de gran relevancia resulta ser la elección del
esquema más adecuado de
reparto de fuentes impositivas entre los diferentes niveles de gobierno.
Algunos tratadistas proponen la organización descentralizada del Estado, pero
nada más en la estructura y no en su dinámica. La solución propuesta es la
especialización fiscal, la cual es sostenida por algunos por simple pragmatismo
y por otros para aprovechar las ventajas del federalismo fiscal.
Tal proposición se basa en la crítica que pareciera fundada de que la
superposición de impuestos locales engendra múltiples inconvenientes tales como
que una misma base impositiva sea utilizada por dos niveles diferentes de
colectividades, la opacidad de las decisiones fiscales para los contribuyentes.
Según sus partidarios, la especialización fiscal o la utilización de un
impuesto local por nivel de colectividad, tendrá el mérito de clarificar,
simplificar, hacer más coherente el sistema fiscal y evitar un incremento de la
presión fiscal.
Esta dirección puede parecer correcta en la medida que propone una
imagen ordenada y racional de la fiscalidad local compatible con una
organización descentralizada. Sin embargo, este sistema obliga a restringir las
capacidades de iniciativa y la creatividad de las colectividades, las hará
rígidas. Por lo tanto, atenta contra la libertad de elección de sus impuestos,
que en el contexto internacional de hoy tendrá seguramente el efecto de
disminuir su capacidad de responder al papel que deberían desempeñar las
colectividades.
Desde luego,
atribuir un impuesto único y específico a cada uno de los componentes del
sistema local no sería conferir un verdadero poder fiscal. Así, para algunos
autores (Bouvier et al., 2008) este poder sería real si
descansara en una pluralidad de impuestos, de los cuales todos o solamente una
parte pueden ser específicos.
Este modelo de
especialización que se diferencia de la concepción del impuesto único atribuido
a cada categoría de colectividades es coherente con un sistema complejo de
funciones diferenciadas, tal como es el sistema fiscal.
Si se quieren
conservar las ventajas a que da lugar el funcionamiento según esta lógica del
sistema, más que una repartición voluntarista de impuestos será preferible
promover la coordinación de los diferentes niveles de gobierno, es decir, dejar
desarrollar la iniciativa local y tratar al mismo tiempo de compensar las inigualdades con la instalación de un sistema de reparto de
recursos.
De esta manera
podrían coexistir la independencia y la coordinación, así como la competencia y
la solidaridad, aunque pueda parecer paradójico; se trata de que sea un
principio inherente y esencial a todo sistema realmente descentralizado y en el
que la restricción no puede más que limitar y debilitar a sus concurrentes (Bouvier, 2007). Con la coordinación se puede aprovechar la
fuerza del sistema, su capacidad de responder a los retos que se le presenten,
así como aprovechar la variedad de medios de que disponga, y adecuarse a sus
circunstancias.
Hoy en día se
observa que una cierta especialización de los diferentes niveles de
colectividades combinada con una variedad de instrumentos fiscales está
presente en el sistema local francés, particularmente a partir del desarrollo
de agrupamientos de municipios con fiscalidad propia y específica. Lo que
podría ser útil es una mayor especialización fiscal desarrollada de manera
voluntaria; adaptar los mecanismos existentes, perfeccionarlos, e incluso,
buscar una integración fiscal más adecuada al nivel de espacios de decisión más
grandes, constituyen algunas de las soluciones más adaptadas a la dinámica del
sistema.
Conclusiones
Si se
considera solamente el análisis de la evolución en el tiempo de los aspectos
estructurales de las finanzas locales no se observan cambios fundamentales en
las finanzas locales francesas. A pesar de las reformas de los últimos 30 años,
la fiscalidad permanece similar a la de antes. Las fuentes de recursos siguen
siendo los impuestos, las transferencias y los créditos; aunque las técnicas
utilizadas para su obtención se han vuelto más complicadas. El aumento de los
presupuestos locales y sus cambios de orientación en realidad han estado
presentes desde hace mucho tiempo.
Los grandes
cambios de las estructuras fiscales locales se deben a la descentralización,
que ha forjado una reformulación de los objetivos y de los retos de las
finanzas locales.
El elemento nuevo
es la descentralización bajo el principio de autonomía de decisión de las
comunidades locales, lo que ha podido engendrar un incremento considerable de
acciones locales y, por consecuencia, de sus presupuestos, así como un cambio
de sus objetivos. Su importancia no es sólo desde el punto de vista de la
prestación de un conjunto de servicios sino también del desarrollo económico,
hoy en día juegan un papel clave en el conjunto de la inversión pública, con lo
que se subraya la importancia de la actividad local en términos
macroeconómicos.
Con el nuevo rol
de las colectividades locales se pretende acercar lo máximo posible la
provisión de los servicios y los centros de toma de decisiones y de poder hacia
los ciudadanos, es decir, mejorar los canales de participación ciudadana,
favorecer la gestión de tipo transversal evitando los estancamientos y las
situaciones de competencia entre distintas administraciones.
Es importante subrayar que el surgimiento del poder local se ha dado en
un contexto económico muy específico, puesto que Francia ha pasado de un
periodo de crecimiento a uno de crisis. Por otro lado, han influido los
análisis económicos neoliberales. Al mismo tiempo, la Unión Europea ha entrado
igualmente a una nueva fase de su desarrollo con la introducción de la moneda
única, la entrada de nuevos países y la crisis financiera del 2010. Sobre el
terreno de métodos y técnicas, las tecnologías se han adaptado a un tipo de
organización más compleja para responder a los nuevos retos que enfrenta.
Desde este punto
de vista, como se señaló anteriormente, si los instrumentos financieros de las
colectividades territoriales permanecen igual, entonces sus mecanismos tienen
que ser modificados para evitar un incremento explosivo en los impuestos
locales, el cual derive de la extensión de competencias de las colectividades
territoriales. Una de las respuestas a esta problemática sería la coordinación
de los diferentes niveles de gobierno, el fin último deberá ser el bienestar de
los ciudadanos; esta respuesta, a pesar de tratarse de realidades muy
diferentes, es válida para el caso mexicano, en el cual, además, por ser un
Estado federal, resulta incuestionable la necesidad de que las entidades
federativas cuenten con autonomía de decisión.
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Recibido:
2 de febrero de 2011.
Reenviado:
14 de noviembre de
2012.
Aceptado:
18 de abril de 2013.
Marcela Astudillo-Moya. Mexicana, doctora en administración
pública por la Universidad Nacional Autónoma de México. Actualmente es
investigadora en el Instituto de Investigaciones Económicas de la misma
universidad y profesora en la Facultad de Ingeniería, así como tutora en los
programas de posgrado de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales y de la
Facultad de Economía. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores, nivel i. Sus líneas de investigación actuales
son federalismo fiscal y haciendas locales. Entre sus últimas publicaciones
destacan: “Descentralización fiscal y distribución de la renta regional en
Francia y en México”, Eseconomía
Revista de Estudios Económicos, Tecnológicos y Sociales del Mundo Contemporáneo, VII (35), Instituto Politécnico
Nacional, México, pp. 37-65 (2012); en coautoría, “Algunas consideraciones
sobre el impuesto predial. Una referencia al caso de México”, INCEPTUM
Revista de Investigación en Ciencias de la Administración, VII (12), Ininee,
México, pp. 295-314 (2012); y Fundamentos de economía, unam-Probooks, México, 188 pp.
(2012).