¿El fin de la administración pública?
Guerrero, Omar (2003), Gerencia
pública en la globalización,
Universidad Autónoma del Estado de México, Grupo editorial Miguel Ángel Porrúa,
México, 376 pp., isbn 970-701-346-x
El término
globalización es uno de los referentes más utilizados para señalar el origen de
muchos de los trastornos que experimentan en la actualidad los Estados y sus
sociedades. Bajo esta denominación se ha tratado de explicar la agudización de
problemas ancestrales, como la polarización en la distribución de la riqueza y
la pérdida de identidad de grupos y comunidades. La mayor parte de los análisis
referentes a este concepto se han centrado en aspectos meramente económicos,
dejando de lado las implicaciones que ha tenido en la organización administrativa
de los países, aspecto primordial para entender las transformaciones recientes
de los gobiernos en la atención de los reclamos cada vez más complejos y
numerosos de sus sociedades.
En este contexto
es de gran utilidad la aparición de la obra Gerencia
pública en la globalización,
de Omar Guerrero Orozco, ya que en ella se analiza el impacto que ha tenido la
globalización económica en las administraciones públicas nacionales a través de
su postulado new public
management,[1] el
cual ha intentado transformar –de manera radical– el papel que el Estado ha
desempeñado históricamente como garante del desarrollo social y económico de
las naciones, lo cual, en su opinión, representa el más grande desafío que ha
enfrentado la administración pública desde que Frederick Taylor y Henri Fayol pregonaron la incorporación de técnicas gerenciales
en los procesos de gobierno.
La posición del
autor sobre el tema es de abierta crítica hacia el neogerencialismo
que ha instaurado la idea de un Estado reducido enfocado a resultados y cuyos
ejes rectores se basan en prácticas que habían sido consideradas exclusivas del
mercado y la administración privada. A lo largo del texto se realiza una
defensa de la administración pública, argumentando que su naturaleza y su
función no pueden reducirse ni supeditarse a los postulados de la teoría
neoclásica de la economía, por su separación de la política y la noción de lo
público.
El libro se
centra en el estudio de dos fenómenos: la gerencia y la globalización en el
contexto de multigobiernos con mayores niveles de
relación, y con un incremento de insumos internos y externos que influencian
sus decisiones. Para ello, los nueve capítulos que lo componen se pueden
dividir en tres apartados temáticos. El primero introduce al problema y aborda
los orígenes de la globalización. El segundo analiza la emergencia de este
fenómeno en el terreno económico y comercial, así como su inferencia en los
procesos de reforma administrativa guiados por el nuevo manejo público. Por
último, el autor establece perspectivas alternas frente al modelo globalizador
imperante.
Guerrero
identifica a la ‘modernización’ como el origen reciente de la globalización.
Dicho proceso consistió en acompasar a los países subdesarrollados al ritmo del
progreso de sus contrapartes desarrolladas, principalmente mediante la
formación de institutos internacionales de administración pública durante la
década de 1960. La idea consistió en brindar asistencia técnica a los países
recién independizados que enfrentaban la carencia de funcionarios locales
especializados. Para ello, la Organización de las Naciones Unidas llevó a cabo
diversas reuniones internacionales y estableció programas conjuntos entre 1971
y 1985 con el fin de fomentar la racionalización administrativa y la preparación
de los empleados públicos. Sin embargo, los países desarrollados no mostraron
un interés real en que sus ex colonias lograran dicha modernización
administrativa al no introducir los principios básicos de la administración
pública, limitándose a transformar a los funcionarios nativos en meros
ejecutores de las políticas por ellos establecidas.
La aplicación de
‘fórmulas únicas’, sin considerar las peculiaridades de los países asistidos,
impidió que las prácticas enraizaran en sus instituciones y cultura, sobre todo
en África y Latinoamérica, los cuales agudizaron su precaria situación al
enfrentar el incremento de los índices de desempleo e inflación, así como
graves niveles de inestabilidad política.
Por su parte, en
los países desarrollados el Estado también enfrentó serias críticas sobre su
desempeño a finales de la década de 1970, debido a la carencia de recursos
financieros y el cuestionable nivel de eficiencia en procesos y sistemas
administrativos, lo cual condujo a la puesta en marcha de estrategias que
tuvieron como objeto su transformación. El modelo aplicado respondió –en gran
medida– a la dinámica propia del empresariado, siendo la privatización uno de
sus ejes rectores.
De acuerdo con
Guerrero, el nuevo ideario provino del Informe Berg, realizado en 1980 por Elliot Berg para el Banco
Mundial, cuyo diagnóstico exaltaba la ineficiencia de las empresas públicas, la
impericia del funcionariado y la operación de instituciones sin criterios de
rentabilidad. Las medidas a aplicar, entonces, serían la reorganización, la
reducción y la descentralización –en primera instancia– para obtener utilidades
que posteriormente serían destinadas al beneficio social. Esta cultura, basada
en el utilitarismo y la racionalización, conllevó a la orientación final del mercado
como guía de lo que debía ser la administración pública.
La emergencia de
la globalización y la reforma administrativa basada en el nuevo manejo público,
abordada en los capítulos cuarto, quinto y sexto de la obra, postuló la
promoción de los mercados, la competencia, el patrocinio empresarial y la
orientación hacia el cliente, alterando de manera sustantiva la misión, fines,
organización y funcionamiento del Estado. El pensamiento económico neoclásico,
sustento teórico del modelo globalizador, estableció que éste debía
desvincularse de la administración pública, la cual sería sustituida por la
‘nueva gerencia pública’ que considera a la población ya no como ciudadanos,
sino como clientes o consumidores, así como establece que el gobierno debe
adecuarse a la empresa privada, es decir erradicar la omnipresencia de la
administración pública en la vida y actividades de los particulares.
Omar Guerrero
destaca que la justificación para aplicar estas medidas intentó ser
contundente: con base en encuestas realizadas por la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde), se estableció que el
Estado era inviable por la lentitud que mostraba hacia los problemas, por su
escasa apertura al cliente y por la ineficiencia de sus funcionarios. Sin embargo,
el autor cuestiona estos resultados y su influencia en los países más
prominentes de la ocde,
por ejemplo, Francia, Inglaterra y Estados Unidos, donde aún no se habían
suprimido “el Estado de derecho, la división de poderes, o bien, no han cesado
a jueces, ni erradicado la carrera administrativa o despedido parlamentarios”.
La solución a
estos males radicó en la aplicación del modelo estándar neogerencial,
por medio del cual se intentan mimetizar ciertas prácticas de la empresa
privada en la administración pública, así como transformar la conducta y
actitudes de los servidores públicos, prestando una mayor atención a los
resultados en cuanto eficiencia, eficacia y calidad en el servicio, y
reemplazando estructuras jerárquicas y centralizadas por una gerencia pública
descentralizada.
El nuevo estilo
administrativo se personalizó en la gestión pública (public
management),
cuyos principales signos distintivos han sido: a) la prestación de servicios al
cliente, b) el establecimiento de mercados en el seno de los procesos
gubernamentales, c) el desarrollo de la competencia mercantil entre
dependencias, d) la orientación empresarial de tipo privada dentro del Estado,
y e) la separación tajante entre política y administración.
Los autores en
los que se han basado estas propuestas han sido Thomas Peters
y Robert Waterman (In search of excellence, 1982) y, recientemente, David Osborne y Ted Gaebler (Reinventing
government: how the entrepreneurial spirit is transforming
the public sector, 1992), aunque debe destacarse que,
como lo afirma el autor, las fuentes primarias de la aplicación de la ideología
de mercado en el sector público son más antiguas: la escuela austriaca de
economía, representada por Ludwig Von Mises y Friedrich
Hayek, quienes establecieron que para convertir al
Estado en una organización eficiente es necesario que introduzca prácticas
propias del sector empresarial, por ejemplo, el cálculo de pérdidas y
ganancias, así como la competencia y la descentralización.[2]
Es un hecho que
el modelo fue aplicado con decisión en diversos países, sin embargo, Guerrero
destaca el caso británico por su naturaleza y alcance, lo cual le valió haber
sido calificada como la “personificación misma” del nuevo manejo público. El
ideario reformista británico contempló la utilización de métodos, conceptos,
modelos y valores de los negocios privados para transformar su administración
pública. Sin embargo, debe notarse que la aplicación del modelo gerencial,
acompañado de otras políticas propias de la globalización económica, ha tenido
saldos negativos para las sociedades. La segunda parte del libro da cuenta de
lo anterior, argumentando que el debilitamiento de la figura estatal y de la
administración pública han afectado directamente la provisión de los servicios
sociales, ocasionando un aumento acelerado de la pobreza, la pérdida de la base
económica de los trabajadores capacitados, la descapitalización de los sistemas
de educación y de salud, entre otros aspectos, lo cual ha llevado a la
conclusión de que el Estado, tal y como se ha conocido tradicionalmente, posee
un “carácter capital en la promoción del desarrollo social” porque sólo él
puede “diseñar e implementar policies sociales en gran escala y asegurar su
coordinación eficaz”.
Finalmente, el
tercer apartado de la obra analiza diversas perspectivas frente al modelo
globalizador. Partiendo de la premisa de que el Estado burocrático es aún
relevante en sectores donde el gobierno necesita hacer algo más que optar entre
bienes y servicios, cita el caso alemán para demostrar que existen alternativas
frente a la opinión extendida de las irrefutables bondades del nuevo manejo
público, ya que en ese país, desde la década de 1990, el gerencialismo
no ha sido visible, ni los funcionarios han sido ‘golpeados’ por los políticos
o por el público. En Alemania, la burocracia weberiana se ha mantenido estable en su sentido
legal-racional, es decir ha mantenido criterios objetivos, jerarquía dentro y
entre organismos, jurisdicciones especiales y una clara distinción entre medios
de administración públicos y privados.
Asimismo, el
autor llama la atención sobre lo que denomina “la experiencia administrativa
más trascendente emprendida por la humanidad del siglo xxi”: la Unión Europea, en la
cual la hechura de políticas se ha realizado –aún con limitaciones– por medio
de negociaciones entre gobiernos políticamente autónomos. Este hecho reconoce
la importancia del factor político en el ideario y desempeño de la
administración pública.
Luego de una
serie de análisis sobre el nuevo manejo público y su impacto en las
administraciones públicas, Guerrero afirma que el debate central es una edición
renovada de los antiguos problemas suscitados en las fronteras de la
administración de negocios y la administración pública (“vino viejo embotellado
como nuevo”), por lo cual el carácter de innovación que se le ha adjudicado es
cuestionable.
Omar Guerrero
responde a la duda que guía su investigación afirmando que el fin de la
administración pública no está por llegar ni en el corto ni en el mediano
plazo, principalmente, por el desprecio que el nuevo manejo público hace de las
relaciones entre la administración pública y el contexto del ejercicio del
poder, así como la debilidad teórica del modelo gerencial que le impide
constituirse en un nuevo paradigma o en una opción real de transformación de la
administración pública.
La lectura de
esta obra también aporta reflexiones útiles sobre el ejercicio de gobierno, por
ejemplo, la ilusión de creer que existan ‘fórmulas únicas’ exitosas que puedan
aplicarse de forma extraterritorial, así como la necesidad de considerar a la
administración pública de cada país con referencia a sus estructuras,
instituciones y procedimientos. Las experiencias acumuladas desde los intentos
de ‘modernización’ hasta la fecha demuestran que se debe transitar de la
adaptación sin concesiones a la innovación creativa en materia de reformas
administrativas.
Por otro lado, a
pesar de que la obra ofrece argumentos para cuestionar la utilidad del modelo
global de administración basado en el mercado, también es conveniente resaltar
algunas de las aportaciones que han sido útiles a las administraciones
tradicionales, entre ellas, el establecimiento de organismos y procedimientos
administrativos modernos y apolíticos, la inclusión de tecnologías de automatización
en oficinas, registros eficientes de manejo presupuestario y financiero, así
como estrategias para la evaluación del desempeño, planificación estratégica,
trasparencia, rendición de cuentas y descentralización en la toma de
decisiones.
Sin duda, esta
obra constituirá una valiosa fuente de argumentos para estudiosos del tema,
funcionarios públicos y público interesado, con el fin de analizar las reformas
emprendidas en los años recientes por los gobiernos de los países tanto
desarrollados como subdesarrollados, cuyos ejes han sido la reducción de la
figura estatal y la transición de la administración pública hacia el manejo
gerencial a través de la adopción de prácticas propias del sector privado.
Los lectores de Gerencia
pública en la globalización
encontrarán una interesante defensa de la administración pública basada en la
investigación y el análisis del neogerencialismo
para, de esta forma, obtener sus propias conclusiones respecto del papel que
debe seguir el aparato público estatal en el futuro con miras a realizar de
manera eficiente y puntual su función primaria: materializar los intereses de
la población en su vida cotidiana.
Bibliografía
Von Mises,
Ludwig (1976), Burocracia, Unión Editorial, Madrid.
Hayek, Friedrich
(2000), Camino de Servidumbre, Alianza Editorial, Madrid.
Juan Manuel
Barrera Grageda
crim-unam
jmbarrera@correo.unam.mx