Una nueva propuesta para leer la teoría administrativa
moderna
Pichardo Pagaza, Ignacio (2004), Modernización
administrativa. Propuesta para una reforma inaplazable, El Colegio Mexiquense, a.c. - Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, unam, Zinacantepec, México, 391 Pp., isbn
970-669-063-8.
La modernización
administrativa en el mundo ha formado parte importante de las agendas de los
gobiernos tanto por la necesidad de hacerse más eficientes de cara a los
ciudadanos, como por la presión para hacer frente a las tareas del mercado.
Además de la
introducción y una parte final de conclusiones, el libro se divide en doce
capítulos, a través de los cuales el autor propone una visión moderna y actual
para esa ‘reforma inaplazable’ que, entiende, se hace necesaria para poner al
día con eficiencia, eficacia, ética y economía la actividad pública del país.
Es cierto que el
tema de la modernización administrativa ha sido analizado desde diferentes
perspectivas tanto teóricas como prácticas en cada organización. Lo que resulta
poco frecuente es encontrar un texto que ofrezca un cuerpo teórico diverso que
sustente la explicación de los fenómenos administrativos orientados a fenómenos
concretos y reales de la administración pública. Este libro tiene esa
característica.
En la
introducción, el autor expone los motivos por los que eligió trabajar el tema y
la manera en que lo aborda a lo largo del libro. Afirma que el haber adoptado
el concepto de función administrativa ‘fayoliana’,
pudiera repercutir en la apreciación de un libro desarticulado o inconexo, lo
mismo que se pensase que los casos prácticos que son tratados hubiesen sido
escogidos al azar “sin análisis riguroso de los antecedentes de cada tema”.
Como él mismo lo justifica en los párrafos que siguen a esas consideraciones,
al autor no le interesó ceñirse al uso de una sola corriente teórica que
apoyara la explicación de las experiencias sobre reformas de modernización
administrativa, pues esto hubiese limitado las posibilidades del análisis.
Tampoco siguió
una mera secuencia cronológica de análisis de las reformas de primera, segunda
y tercera ola. Congruente con su postura inicial, prefirió más bien guiarse por
la lógica de una experiencia administrativa interna, por la práctica de la
administración más que por un análisis general y genérico, que si bien podría
pensarse útil para todos los casos, no sería aprovechable al olvidar las
particularidades de las experiencias de cada país, las cuales, como bien señala
el autor: “han desafiado al tiempo y a los avances teóricos y tecnológicos de
las disciplinas de la administración”.
Es justamente el
hecho de que el autor no se ciña a una sola
teoría o esquemas rígidos de análisis e interpretación lo que
constituye, desde mi punto de vista, el aporte más importante de este libro.
Como es
conocido, hasta los años ochenta en ciencias sociales se recurría a establecer
un modelo teórico de explicación, generalmente estructuralista o funcionalista,
o tal vez marxista, y a partir de allí se interpretaba la realidad, forzándola
muchas veces a entrar en el marco teórico que se había definido previamente.
Si bien en la
actualidad esto ha cambiado, ello ha dificultado el trabajo teórico del
investigador social. Hoy en día, ya no hay más paradigmas únicos de
explicación, ni esquemas rígidos para la interpretación. Por el contrario,
ahora se recurre al uso ecléctico de varias teorías que apoyen la explicación e
interpretación de los fenómenos, en este caso administrativos.
Justamente es
eso lo que hace el autor. Usa las diversas teorías o corrientes teóricas para
dar explicación a los complejos fenómenos de la modernización administrativa,
tarea que una sola teoría impediría llevar a cabo. El autor, por cierto, lo
hace recurriendo de una manera muy atinada a su propia y vasta experiencia en
la administración pública local, nacional e internacional.
Es decir, no
estamos ante un trabajo puramente teórico, o como el propio autor señala, un
trabajo de pretensión meramente filosófica. Estamos ante un manual de consulta
de teoría administrativa moderna que, además, ofrece lo que el autor llama un
‘mapa de ruta’ que pudiera permitir, de manera coherente, sistematizada y
clara, alcanzar la ‘reforma administrativa inaplazable’ que hoy es necesaria.
Al ser un texto
sobre modernización administrativa actual, las medidas sugeridas se alejan de
la idea peyorativa de ‘burocracia’ y están orientadas a buscar organizaciones
más ligeras, con mínimas estructuras verticales, centradas en los intereses
ciudadanos, que sean participativas y que estén preocupadas por la calidad de
los servicios que se prestan a la comunidad; que sean también respetuosas de
los derechos humanos, que estén imbuidas en un espíritu de ética pública, a más
de estar auxiliadas por el uso de la informática y por las nuevas técnicas de
información y comunicación.
De este modo, el
autor aborda los principios que sostienen la modernización administrativa y la
lógica de la modernización, particularmente la que se vincula con la reforma
del Estado. Destaca la importancia de la planeación, pero no la planeación
tradicional que empieza con buenos objetivos y acaba en un documento que se
guarda en un cajón. No, el autor señala la importancia de modos actuales de
planeación, principalmente la de orden estratégico. Nos precisa también sobre la
importancia de la autoridad y las dificultades que pueden tener los esquemas
sumamente jerarquizados de gobierno. Por otra parte, resalta la importancia de
los líderes de las organizaciones públicas como elementos indispensables para
el impulso y éxito de las iniciativas de modernización; y claramente precisa
que, sin líderes efectivos, no puede haber avance social alguno.
De manera
destacada el texto aborda el tema de la “nueva gestión pública”, o “nueva
gerencia pública” como una tendencia prácticamente global de modernización; sin
embargo, el autor previene y alerta con certeza sobre algunas medidas que,
derivadas de esta corriente, pueden no ser eficientes en todos los contextos.
En otra parte de
la obra se abordan las diversas modalidades de prestación de servicios, sus
posibilidades y limitaciones, y la inclusión de nuevos y diversos actores para
la ejecución de tareas antes consideradas exclusivas del ámbito gubernamental.
Relacionada con este tema se encuentra, sin duda, la evaluación de la calidad de
los servicios, aspecto crucial de la administración pública en una época en la
que los ciudadanos tienen un papel más activo en el justo reclamo por mejores
servicios y programas públicos más útiles a la sociedad y no para el mero
lucimiento de los gobernantes.
En este propio
contexto se trata otro de los aspectos que está modificando muchas prácticas de
la administración y también de las relaciones de los ciudadanos con el
gobierno, como lo es el denominado gobierno electrónico. El uso de nuevos instrumentos de
informática y comunicación, en prácticamente todos los países y niveles de
gobierno, está propiciando sin duda una nueva percepción del espacio
gubernamental. Si bien es cierto que el gobierno electrónico permite una mayor
agilidad en trámites y prestación de servicios, además de mayor transparencia y
neutralidad en el trato, el autor previene acerca del riesgo de que este
esquema electrónico, si está mal planeado y diseñado, aleje a los ciudadanos de
la administración, se pierda la necesaria interacción con los funcionarios y se
convierta ‘la máquina’ en la única vía de comunicación entre gobierno y
sociedad.
Por último,
aunque todos los temas abordados en el libro son de muy actual y amplio
análisis y seguramente no exentos de polémica, es necesario realizar algunas
reflexiones más puntuales en torno a dos de ellos. Uno sobre la ya mencionada
“nueva gestión pública” y el otro sobre “la ética en el servicio público”.
Sobre todo porque en el caso de México están coexistiendo en nuestro tiempo
medidas de la ‘nueva gerencia pública’, con otras que podríamos llamar las
‘reformas administrativas tradicionales’.
En los últimos
veinticinco años, las técnicas de la ‘nueva gerencia pública’, originadas en el
‘tatcherismo’ de Inglaterra y el ‘reaganismo’
de Estados Unidos, se han instalado en México con distinta intensidad. Como el
autor menciona, las ideas del nuevo pensamiento económico y la caída del
‘socialismo real’ abrieron un espacio para cuestionar el papel del Estado en
diversas esferas, una de ellas el mercado. Estas tendencias generaron presiones
para ‘adelgazar’ el Estado en términos de reducir su tamaño, desaparecer
prácticamente todo sector paraestatal y disminuir drásticamente el déficit
fiscal, recortando presupuestos a programas gubernamentales, sobre todo los de
carácter social. Algunas de las técnicas de esta corriente han estado
orientadas a redefinir procesos administrativos con el fin de racionalizar los
recursos, de atender a los ciudadanos con calidad como si fuesen ‘clientes’,
así como reducir al mínimo la participación del Estado en la regulación de las
acciones del mercado. Se propone también una reformulación de la burocracia
para que sea menos vertical y jerarquizada.
Si bien algunas
de estas técnicas podrían parecer o ser razonables, lo cierto es que se han
aplicado básicamente en países anglosajones con culturas administrativas
distintas a la mexicana, por lo que al transplantarlas
de manera extralógica pudieran no dar los mismos
resultados. Es decir, que requieren un razonable proceso de adaptación a
nuestro medio e idiosincrasia.
Por otra parte,
como hemos visto, los gobiernos al mismo tiempo que impulsan medidas de la
‘nueva gerencia pública’, realizan otras de la administración tradicional, por
ejemplo mejoras en la administración a través de la elaboración de manuales de
organización, la adopción de sistemas formales de control presupuestal o de
planeación, la mejora de los sistemas contables, creación de departamentos de
recursos humanos o la mejora de los catálogos de servicios, entre otros. Lo que
no sabemos es cuál puede ser el resultado de aplicar técnicas de una y otra
corrientes, cuestión que aún no se aprecia a cabalidad.
Respecto al tema
de ‘la ética en el servicio público’, es sin duda de primer plano, tanto por la
mayor demanda de los ciudadanos que exigen honestidad y transparencia en el
actuar de los empleados públicos, como por los diversos casos de corrupción de
los que hemos tenido amplia información en los meses recientes. El
planteamiento del autor sobre este aspecto es relevante en el sentido de que
expone el tema de la ética no solamente como un aspecto de moral y por lo tanto
subjetivo. No, el autor sostiene que en virtud de que se trata de la actuación
de funcionarios gubernamentales, la ética debe tener una acepción no sólo moral
sino también legal y por lo tanto contar con claras y quizá drásticas sanciones
para aquellos funcionarios que se alejen de los principios éticos que deben ser
cumplidos.
El libro no es
sólo para académicos y estudiantes de licenciatura y posgrado, sino también
puede tener amplia utilidad para los funcionarios y los políticos encargados de
emprender los procesos de reforma administrativa que requiere el sector
público.
Carlos F.
Quintana Roldán
El
Colegio Mexiquense, a.c.
Correo-e: cquintana@cmq.edu.mx.