De la descentralización a la regionalización: nuevo
escenario de la guerra y oportunidad para la paz
Darío I. Restrepo*
Abstract
Colombia,
as other Latin-American countries, is facing the challenge of re-designing its
internal and external policies according to neoliberal policies, economical
aperture, decentralization, as well as political and territorial
transformations. This situation creates tensions about the geographical unity
of the Colombian State. In this article, we consider the trends that have
marked these transformations for about 20 years, and weigh the social,
political, institutional and economical circumstances that have affected them.
We also present the concerns of the Colombian State about the future:
dissolution of the State unity, or regional development based on a social
agreement with equity, development and democracy.
Keywords:
Territorial
unity, decentralization, Colombian State, regional development.
Resumen
Colombia, al
igual que otros países latinoamericanos, enfrenta el reto de rediseñar sus
políticas internas y externas de acuerdo con las políticas de ajuste
neoliberal, la apertura económica, la descentralización y las transformaciones
políticas y territoriales del país. Ante este panorama, se presentan tensiones
sobre la unidad geográfica del Estado colombiano. En el presente trabajo se
consideran las tendencias que desde hace alrededor de 20 años han marcado las
transformaciones y se ponderan las circunstancias sociales, políticas,
institucionales y económicas que en ellas actúan. Se formula la inquietud del
devenir del Estado colombiano en este escenario: disolución de la unidad
estatal o desarrollo regional con base en un pacto social con equidad,
desarrollo y democracia.
Palabras clave:
unidad territorial, descentralización, Estado colombiano, desarrollo regional.
*
Universidad Nacional de Colombia, Escuela de Economía. Miembro de la Fundación
para la Participación Comunitaria (Parcomún).
Correo-e: direstre@colomsat.net.com
Introducción
En una buena
cantidad de países de América Latina, la combinación entre las políticas de
ajuste neoliberal, la apertura económica y las transformaciones a los regímenes
políticos modifican tanto la geografía económica como la conformación espacial
de las instituciones y los sistemas políticos y los actores empresariales y
sociales.[1]
Colombia no es
ajena a tal rediseño que compromete el funcionamiento de sus políticas externas
e internas. Los efectos espaciales de la apertura económica se combinan con
aquellos del proceso de descentralización política, fiscal y administrativa, al
punto de generar una tensión sobre la unidad geográfica del Estado colombiano.
¿Cómo se
dibujará el mapa colombiano en una veintena de años? No se sabe bien, pero se
intuye que será sensiblemente diferente al actual. La consideración de las
tendencias que, desde una veintena de años atrás, han marcado los senderos de
las transformaciones sociales, políticas, institucionales y económicas, indican
un camino probable hacia la regionalización del país. ¿Será ésta conveniente
para un desarrollo interno más equilibrado y escenario propicio para un acuerdo
de paz con base en una distribución territorial del poder, o lo contrario, el
camino más expedito para abandonar cada territorio a su suerte en la
competencia mundial y romper la unidad territorial del Estado colombiano? Tal
es la inquietud central que se deja aquí planteada.
La ciencia
política es una disciplina diferente a la adivinación; cuando se recogen las
tendencias profundas de los acontecimientos y se proyectan hacia el mañana, se
construye una simulación del probable escenario futuro; pero la historia de los
pueblos rara vez es tan obediente y predecible. El ejercicio de proyección
sirve, sin embargo, para resaltar dilemas ineludibles que en todo caso deben enfrentarse
en los acontecimientos venideros.
1. Del Estado
centralizado a la descentralización
Una de las
transformaciones más importantes inducidas por el proceso de descentralización
es el tránsito de un sistema institucional relativamente centralizado y rígido,
a otro plural y flexible. Las demandas por una sociedad y un régimen político
más pluralistas han destapado los diques sobre los cuales se mantuvo el Estado
unitario centralizado. Ahora se practica y se reclama profundizar más el
pluralismo en el ordenamiento territorial, normativo, político, étnico y
cultural.
Durante un
siglo, desde la constitución de 1886 a la reforma de 1986, la construcción del
Estado-Nación colombiano adoptó la forma unitaria, centralista y
presidencialista. Para dar término al periodo de La Violencia (1948-1953),[2]
los partidos tradicionales apoyaron el golpe militar del general Gustavo Rojas
Pinilla, que años después fue derrocado por un paro cívico bajo el auspicio de
liberales, una fracción de conservadores, gremios, sindicatos y hasta la
jerarquía eclesiástica. Al ‘golpe de opinión’ le sucedió, en 1957, la
realización de un plebiscito que añadió como característica básica del panorama
colombiano el régimen político bipartidista.[3]
Tres de los
rasgos fundamentales del Estado y del régimen político colombiano, el
centralismo, el presidencialismo y el bipartidismo, han sufrido un deterioro
importante en los últimos quince años. La inquietud obvia que surge es si el
carácter unitario del Estado podrá sobrevivir al derrumbe de los pilares
institucionales y políticos sobre los cuales se erigió.
La reversión del
péndulo ocurre en la década de los ochenta del siglo xx con la profundización de un proceso de descentralización
que se insinuó desde la década de los sesenta. El presidente no nombra más los
gobernadores, quienes, a su vez, no nombran más a los alcaldes. En la
actualidad cada mandatario obtiene una legitimidad propia otorgada por los
electores de cada jurisdicción territorial. El presidente no dispone más de sus
‘agentes políticos directos’ en los municipios y departamentos; éstos pueden
contrariarlo, criticarlo e, incluso, oponerse abiertamente a sus directrices
políticas. El ‘orden público’ es responsabilidad exclusiva del presidente, el
cual lo usa como férula para obligar respeto y sometimiento de alcaldes y
gobernadores a sus estrategias de manejo de los conflictos sociales agudos y
del conflicto armado. Pero incluso en estos casos, los mandatarios locales no
sólo reclaman mayor protagonismo, sino que muchas veces lo ejercen a espaldas o
en abierto desafío a las autoridades de la Casa de Nariño.[4]
En virtud de la
transferencia de casi 50% de los ingresos corrientes de la nación a las
entidades territoriales, las autoridades económicas, ministerios y
departamentos administrativos centrales han perdido ascendencia sobre el uso
que los mandatarios locales hacen de los recursos recibidos. El resultado es un
debilitamiento del centralismo. Claro está que los giros realizados poseen en
su mayoría un destino específico. En ese sentido, los mandatarios locales no
disponen a su arbitrio de las transferencias. Pero no menos claro es que los
funcionarios del alto gobierno también se encuentran constreñidos por la misma
limitación y que grandes objetivos de la política económica nacional dependen
del desempeño que logren las entidades territoriales. Por ejemplo, el control
del circulante monetario para disminuir la inflación es una prioridad del Banco
de la República que está constreñida por el respeto a los montos girados en
virtud de la descentralización, y ello independientemente de la disponibilidad
presupuestal. De la misma manera, el objetivo de reducción del déficit fiscal
encuentra en el automatismo de las transferencias una gran dificultad. Lo mismo
puede afirmarse de la brega por una mayor eficiencia del gasto público que
depende, aproximadamente en el 15% del pib,
del desempeño que logren los gobiernos locales, muchas veces asociados con
programas y funcionarios del orden nacional.
En la reducción
de la inflación y el déficit fiscal y en el aumento de la eficiencia del gasto
público, las autoridades centrales todavía poseen una capacidad de coerción
sobre los gobiernos locales, que proviene del origen nacional de las
transferencias y del monopolio que ejerce el Congreso sobre la creación de
tributos. En virtud de las solicitudes de crédito por las entidades locales al
gobierno nacional, este último impone pactos de reducción de gastos,
burocracia, salarios e incide sobre la organización y políticas de las
administraciones locales. Existe, entonces, un ‘empate técnico’ en el que el
centro depende de la periferia para cumplir sus objetivos centrales de política
económica y los gobiernos locales dependen del financiamiento nacional para
acometer gran parte de la inversión en sus territorios.
¿Hasta cuándo
durará este empate técnico? ¿Logrará consolidarse como un buen arreglo de mutua
dependencia y balance entre poderes nacionales y locales? ¿O las tensiones que
generan el conflicto armado y la crisis económica, que se prolonga desde el
colapso de 1999 a la fecha, quebrarán el precario equilibrio, lanzando al país
hacia un neocentralismo o hacia un salto en la
profundización de la descentralización?
Autoridades
centrales pugnan, desde hace más de una década, por reducir el nivel de transferencias
e intervenir más en el destino y uso de las competencias delegadas, así como
por recortar la autonomía de los gobiernos locales, a causa del conflicto
armado y de la lucha contra el tráfico de estupefacientes. Mientras tanto, las
autoridades locales, de todo tinte político, demandan mayor autonomía en el
manejo de recursos y competencias y, en los casos de los departamentos,
acrecentar sensiblemente su capacidad fiscal. Algunos mandatarios locales
solicitan con fuerza cambios en la estrategia de sustitución de cultivos
ilícitos, adelantando planes de desarrollo alternativos. Los dos últimos
grandes acontecimientos en esta disputa entre el centro y la periferia fueron,
por una parte, la reforma a la Constitución al final del gobierno del presidente
Andrés Pastrana (1998–2002), que redujo de manera transitoria las
transferencias a los gobiernos locales y, por otra, la diplomacia alternativa
que seis gobernadores del sur del país desarrollan contra el Plan Colombia.[5]
Debilidad del
presidencialismo y del centralismo, así como del bipartidismo. La elección de
alcaldes y gobernadores abrió el mapa electoral ‘por abajo’. Desde la primera
elección de alcaldes en 1998, partidos y movimientos políticos no adscritos a
los del partidos Liberal y Conservador han ganado la representación de la
administración municipal en porcentajes que oscilan entre más de 11% y menos
del 37%.[6]
Esta apertura política comenzó en pequeños municipios y pasó, rápidamente, a
las principales alcaldías y gobernaciones del país.[7]
El mantenimiento
de las mayorías electorales por parte de los partidos Liberal y Conservador no
alcanza a ocultar el grado de descomposición de la unidad nacional y
territorial de tales organizaciones políticas. Las jefaturas nacionales no
logran articular plataformas programáticas que impongan la disciplina de
partido.[8]
Tampoco son capaces de elaborar listas únicas para el Senado y la Cámara.[9] De
tal manera, al Poder Ejecutivo Nacional se le encarecen los costos de
transacción de leyes e iniciativas, puesto que, no pudiendo negociar con
partidos unificados, negocia con las múltiples facciones con representación
política importante. El resultado es una cierta parálisis en la acometida de
las principales reformas políticas, administrativas y sociales que urgen ante
la crisis nacional.[10]
En el ámbito territorial es frecuente encontrar varios candidatos liberales
disputando una alcaldía o varios líderes conservadores una gobernación. La
elección popular de mandatarios locales ha acelerado el proceso de
descomposición y atomización de los partidos políticos nacionales,
particularmente del Liberal y Conservador. En el ámbito nacional, varios
candidatos vencedores o vencidos en las contiendas presidenciales también se
presentan por fuera de los programas, estructuras y disciplina de los aparatos
que detienen la representación formal de los partidos Liberal y Conservador.[11]
Al Estado y el
régimen político centralizado correspondió la construcción de partidos
nacionales fuertes; a la descentralización administrativa, fiscal y política le
sucede la agremiación política de los territorios. La Federación Colombiana de
Municipios y la Federación Nacional de Departamentos defienden los intereses
políticos de municipios y departamentos a partir de una lógica suprapartidista.
La negociación entre el gobierno y los gremios políticos locales gira
principalmente alrededor del monto y uso de los recursos transferidos y de las
prerrogativas locales en el manejo del orden público.
El desmonte del
centralismo y la crisis de los partidos nacionales estimulan la reorganización
política, de muy diverso signo, alrededor de territorios. Desde el espectro
político que se mueve en la legalidad se pueden mencionar las alianzas de
alcaldes del Magdalena Medio contra la insurgencia, el bloque de gobernadores
del sur en abierta oposición a la política nacional de substitución de cultivos
ilícitos y la unidad de todo el arco iris de la clase política costeña en
reclamo de la creación de la Región Caribe. El movimiento guerrillero posee una
hegemonía geográfica en vastas zonas del sur y el oriente del país y la
contrainsurgencia en el norte y centro. Existe una nueva geografía política en
ciernes en la que en diversos territorios imperan mayorías políticas distintas,
ninguna de las cuales posee suficiente fuerza para imponerse internamente en el
territorio del otro.
La temprana
conversión del Ministerio de Gobierno en Ministerio del Interior, realizada por
los constituyentes de 1991, se anticipó a los efectos de un proceso que ellos
mismos ayudaron a acelerar. La dirección de los asuntos políticos por el
gobierno nacional debe inevitablemente adecuarse a los nuevos agrupamientos
geográficos mediante las prácticas de una ‘cancillería interna’.
El resultado
político de la descentralización es, entonces, contradictorio. Por una parte,
ha generado un sistema político más pluralista, pero también más atomizado. Es
propio del pluralismo la diversidad; ese no es el problema, sino la naturaleza
de tal diversidad y las condiciones para su expresión. La pluralidad que se
expresa en virtud del proceso eleccionario local es toda aquella que nos
habita, es decir, liberales y conservadores de todas las corrientes y
facciones, alternativos de derecha, centro e izquierda, movimientos sociales,
indígenas, negros y religiosos, líderes empresariales, de clases medias o de
extracción popular; así como también la toma o, por lo menos, la presión de los
gobiernos locales por todas las fuerzas irregulares que disputan poder en
Colombia: insurgencia, contrainsurgencia y traficantes de cultivos ilícitos.
Tal es el sentido de la ganancia en representatividad facilitada por la
descentralización. No es un secreto para nadie la inexistencia de consensos
mínimos entre todas esas fuerzas en cuanto a la política económica, el manejo
de la deuda externa, el conflicto armado, los cultivos ilícitos, la reforma
agraria y urbana, las políticas laborales, las relaciones externas e, incluso,
el manejo de los gobiernos locales. De tal manera, el pluralismo acrecienta la
ingobernabilidad, mientras no existan los acuerdos básicos sobre el modelo de
desarrollo, de Estado y de sistema político que deben imperar.
2. El pluralismo
institucional y normativo
Hasta la
constitución política de 1991 existían tres niveles territoriales: la nación,
los departamentos y los municipios. Los constituyentes abrieron la posibilidad
de generar otras entidades territoriales: las provincias por asociación entre
municipios contiguos, las regiones por asociación entre departamentos contiguos
y las entidades territoriales indígenas. Sin embargo, a doce años de promulgada
la carta política, no se ha creado ninguna entidad territorial nueva, por falta
de una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial que lo permita. El bloqueo del
mapa geográfico institucional no se explica por una carencia de interés en el
tema de parte de los sucesivos representantes de las fuerzas políticas de
distintos territorios que han accedido a la Cámara y el Senado en este lapso.
Por el contrario, a falta de propuestas de ley, se han presentado una decena en
doce años. La inmovilidad normativa resulta de un inacabado proceso de
negociación en una situación de vertiginosos cambios políticos. Muchos son los
intereses en juego: la repartición de rentas estatales, la jefatura de las
instituciones, los lugares espaciales en los que se conforma la representación
electoral y la articulación política entre el centro y la periferia.
A pesar de estar
represada la nueva geografía electoral, administrativa y de las finanzas
intergubernamentales, el modelo de organización espacial sigue en crisis y
satisface a pocos. Cada ley que desarrolla la descentralización desde 1986 ha
sido el producto de transacciones derivadas de correlaciones de fuerzas en cada
gobierno. El resultado: un laberinto institucional en el que coexisten varios
modelos de descentralización que enturbian todo el andamiaje institucional,[12]
encarecen los costos del sistema[13] y
dificultan el ejercicio de gobierno a los mandatarios locales, mientras
facilitan la violación de contradictorias leyes y normas reguladoras de la
descentralización. Es imperiosa una ley que armonice un solo ordenamiento
territorial.
Las principales
leyes de descentralización tratan a todos los municipios por igual, les exigen
los mismos deberes y derechos a aquellos de 10 mil, 100 mil, 500 mil o millones
de habitantes. Es como si pretendieran uniformar las olas del mar, esfuerzo
inútil e imposible. No obstante, los efectos son perversos pues incentivan,
alternativamente, la ineficiencia de la administración pública o el despilfarro
de sus capacidades. Unas entidades territoriales son incapaces de asumir las
funciones transferidas, otras exceden en posibilidades las delegaciones
recibidas. Los departamentos suelen ser muy pequeños para tareas de desarrollo
y muy grandes para la adecuada atención de todos sus municipios y para la
representación de intereses de todos los poblados ante la nación. Las
administraciones no pueden articular la infraestructura de comunicaciones y
transporte y los recursos naturales, de capital y de trabajo, que se requieren
para apoyar el desarrollo socioeconómico en los territorios; muchas veces la
geografía económica regional escapa a las competencias de los departamentos.
Es verdad sabida
que para las comunidades étnicas –indígenas y negras– identidad, desarrollo y
cultura sólo son posibles en un espacio territorial dado; por ello, el reclamo
superior es al reconocimiento de autoridades, derecho, lengua y régimen de
propiedad propios en un territorio autónomo. El pluralismo institucional y
normativo que tal aspiración supone es un reto mayor en la construcción de un
Estado democrático contemporáneo.[14]
La apertura al
pluralismo institucional no se reduce al reconocimiento de los derechos de las
sociedades étnicas, llamadas ‘menores’, sino que se extiende a todo el proceso
de descentralización. Crecientes son las voces de aquellos que defienden romper
la uniformidad de la ley, el carácter único de la legislación y el sistema
homogéneo de competencias descentralizadas.
A dieciséis años
de iniciado el proceso de descentralización coexiste un creciente pluralismo
político, que se manifiesta en nuevas agremiaciones y hegemonías políticas
territoriales, con un bloqueo a los cambios institucionales y normativos que
las expresen. ¿Hasta cuándo? Es presumible, en un corto tiempo, el intento de
afectar el viejo ordenamiento territorial como analizamos al final de este
artículo. ¿De qué manera? ¿Impuesta o concertada, desde arriba o desde abajo?,
¿desaparecerán los departamentos en favor de las entidades territoriales regionales,
o se fortalecerán con nuevas funciones y recursos?, ¿obtendrán, al fin, las
etnias sus territorios autónomos y recuperarán los negros el retraso que poseen
respecto de los indios en materia de reconocimiento constitucional de derechos
comunitarios?, ¿existirán mandatarios provinciales elegidos y cómo se
representarán las fuerzas municipales en provincias y regiones? En fin
¿cambiará la bolsa de recursos descentralizados y cuáles entidades
territoriales se quedarán con los factores fundamentales del poder político,
institucional y económico?
3. De la política
social a la productiva
En sentido
estricto, las materias descentralizadas están todas en la órbita de las
políticas sociales, en particular, el grueso de los recursos y del desarrollo
normativo es absorbido por dos sectores, la educación y la salud en sus niveles
básicos.[15] A través del proceso de
descentralización, el gasto público social se ha más que duplicado en 16 años.[16]
El resultado ha sido un aumento en la cobertura de salud y educación en la
población más pobre, un creciente número de planteles y una mayor cantidad de
trabajadores vinculados a estos sectores.[17]
Tres inquietudes matizan estos desempeños: la eficiencia, la equidad y la
sostenibilidad de semejante esfuerzo.
Muchos
funcionarios, organizaciones sociales y representantes políticos se cuestionan
los costos de los evidentes beneficios logrados. Es presumible un mayor aumento
de recursos que de coberturas de los servicios.[18]
Los tamaños de los planteles están por encima de su utilización y el
crecimiento del número de funcionarios adscritos a los diferentes sectores
descentralizados no siempre se traduce en una correspondiente mejoría en la
calidad de los servicios ofrecidos por el Estado. En el régimen subsidiado en
salud, los intermediarios financieros –entre los giros de la nación y los
hospitales– cobran caro deteriorados programas de prevención y promoción de la
salud y ausentes servicios de defensa de los usuarios ante los centros, puestos
y hospitales. La técnica de focalización de los beneficiarios de la salud
subsidiada mediante el Sistema de Identificación de Beneficiarios (sisben), posee muchas fallas, deja por
fuera a la mitad de los pobres del país y permite entrar al sistema una buena
cantidad de personas no consideradas pobres meritorios de subsidios por los
criterios de la ley.[19]
¿Poseen las
transferencias un claro impacto en la equidad territorial y social, es decir,
en la distribución de recursos a favor de los territorios y la población más
deprimida del país? Un estudio del Departamento Nacional de Planeación afirma
una leve tendencia distributiva del gasto público en favor de las localidades
menos desarrolladas.[20]
En cambio, los sectores urbanos siguen recibiendo mayores recursos, por
persona, que los sectores rurales.[21]
En cuanto a la equidad social, una parte de los recursos recibidos por los
gobiernos locales se calculó, entre 1992 y el año 2002, según la cantidad de
pobres residentes en la entidad territorial; a mayor índice de necesidades
básicas, mayores transferencias por persona. Sin embargo, los recursos son
recibidos por las alcaldías y los sectores de educación y salud, lo cual no
garantiza, de manera automática y general, el destino del gasto hacia la
población más pobre.[22]
En el lenguaje
técnico de los economistas se afirma que el proceso descentraliza los gastos y
no los ingresos; esto quiere decir que todo el andamiaje está volcado hacia la
repartición territorial del presupuesto nacional en materia de políticas
sociales, que se presume puede generar un gasto público más eficientemente
ejecutado por los gobiernos locales que por entidades centrales. La
descentralización de los ingresos supone dos tipos de reformas, una autonomía
territorial para la creación de impuestos locales y una mayor distribución del
conjunto de impuestos existentes entre las entidades territoriales,
particularmente, la cesión de impuestos nacionales como el de la renta.
En el largo
plazo, la sostenibilidad económica de la descentralización depende, para
muchos, de la capacidad de los gobiernos locales de estimular la generación de
ingresos en sus territorios, mediante el apoyo a las actividades productivas,
comerciales y financieras. Para que esto sea posible, la descentralización de
la política social debe completarse con la descentralización de parte de la
política económica. En las décadas de los sesenta y setenta existieron paquetes
de estímulos económicos al desarrollo regional y se pretendió cerrar la brecha
en el desarrollo entre las diferentes regiones, ciudades y entre las zonas rurales
y urbanas. De manera paradójica, la adopción del proceso de descentralización
desde la década de los ochenta, sepultó las políticas de desarrollo regional a
cambio del interés por la programación territorial del gasto público social. El
resultado territorial de la apertura económica, emprendida también desde la
década de los ochenta, ha sido el aumento de las disparidades en los índices de
crecimiento y bienestar entre regiones, al interior de ellas, entre ciudades y
entre el sector urbano y rural. Hoy Colombia es un país más desigual, tendencia
que la descentralización de la política social no ha podido contrariar de
manera significativa.
Desde la década
de los años ochenta han existido algunos mecanismos complementarios de la
descentralización para compensar las diferencias territoriales en los índices
de desarrollo y de necesidades básicas insatisfechas; por ejemplo, el Plan
Nacional de Rehabilitación, el Plan Pacífico, la Red de Solidaridad Social y el
componente de inversión social del Plan Colombia. Todos han sido programas
aleatorios, circunstanciales y dependientes de la Presidencia de la República;
no obedecen a una ‘política de Estado’, sino a la política social del
presidente en turno. De tal manera, el apoyo político a los programas dentro del
Estado se atempera con la inestabilidad en los objetivos y la rotación de la
población y de los territorios intervenidos; todo lo cual aminora la
durabilidad de los impactos de tales programas.
Se concluye,
entonces, que ni el proceso de descentralización ni los programas sociales de
los presidentes son suficientes para incentivar dinámicas perdurables de
desarrollo local. No obstante, una abundante literatura insiste en la
importancia de los factores territoriales en el crecimiento económico, la distribución
de los ingresos y la construcción de la democracia. Además de las políticas
macroeconómicas generales y aquellas específicas para ciertos sectores
industriales, comerciales, agropecuarios o financieros, el desarrollo y el
bienestar están determinados por variables y políticas territoriales. Una
‘descentralización para el desarrollo’[23]
requiere transitar de la política social a la económica. La creación y destino
de los impuestos, la regulación de la explotación de los recursos naturales,
las investigaciones e inversiones en ciencia y tecnología, los programas de
reconversión laboral, las inversiones en infraestructura y los incentivos a la
actividad económica, son algunas de las materias que pueden complementar la
descentralización de la política social, dentro de una clara estrategia de
desarrollo social y productivo de los territorios.
4. ¿Del Estado
unitario descentralizado a la regionalización?
¿Cuál es, por lo
tanto, el mejor ordenamiento territorial para incentivar el desarrollo y cuáles
las relaciones entre esta respuesta y la solución política al conflicto armado?
La agenda
pública en las décadas de los setenta y ochenta estuvo centrada en la búsqueda
de una mayor eficiencia de la administración y el gasto estatal, en los
reclamos por una mayor cobertura y calidad de los servicios públicos y la
construcción de un régimen político menos excluyente y más participativo. Poco
a poco, en un lapso aproximado de quince años, las diferentes expectativas
fueron convergiendo hacia la promoción de un proceso integral de
descentralización.
En 1982, los
candidatos a la presidencia de la república por el Partido Conservador
(Belisario Betancur), Liberal (Alfonso López Michelsen)
y la disidencia liberal (Luis Carlos Galán) se comprometieron a impulsar la descentralización,
aduciendo, entre otras razones, la recuperación de la legitimidad del régimen
político y una mayor eficiencia de la administración estatal. La clase política
de ambos partidos tradicionales acrecentó, en las décadas de los años setenta y
ochenta, un reclamo de mayor protagonismo de los dirigentes locales en asuntos
territoriales y de política nacional. En 1983, el tercer encuentro nacional de
movimientos cívicos propuso la elección popular de alcaldes y gobernadores,
planes de desarrollo en cada entidad territorial, participación de los usuarios
en las entidades prestadoras de servicios públicos y cabildos abiertos para
incentivar la participación ciudadana. También en la década de los ochenta, los
créditos de las agencias multilaterales empezaron a experimentar la
descentralización de las políticas de cooperación al desarrollo con
participación comunitaria. Los acuerdos de paz de 1984-1985, firmados entre el
gobierno de Belisario Betancur y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de
Colombia (farc), saludaron la
descentralización como espacio adecuado para democratizar el régimen político y
adelantar una eventual futura reinserción del movimiento insurgente. El
movimiento político que salió de tales acuerdos, la Unión Patriótica, no sólo
apoyó políticamente la descentralización, sino que se volcó a la conquista de
alcaldías, concejos municipales, gobernaciones y asambleas departamentales.[24]
Posteriormente, todos los movimientos insurgentes que pactaron un acuerdo de
paz (particularmente el Movimiento 19 de Abril –m19–,
el Partido Revolucionario de los Trabajadores –prt–,
el Ejército Popular de Liberación –epl–,
una fracción del Ejército de Liberación Nacional –eln–, y la Corriente Socialista), se volcaron hacia la
conquista política de las administraciones locales; con desigual éxito, ha de
admitirse.
La elección
popular de alcaldes, la cesión de 50% del impuesto al valor agregado de la
nación a las entidades territoriales y el inicio de la descentralización de las
políticas sociales básicas en 1986 fueron entonces el resultado de un consenso;
o más bien, de una negociación de múltiples intereses, expectativas y
racionalidades, que convergieron, todas, en apoyar el proceso más radical e
integral de descentralización en América Latina hasta la fecha. Claro está que
no todas las fuerzas mencionadas intervinieron en la negociación de las leyes
entre el gobierno y el congreso durante los años de 1986 y 1987. Tal ausencia
puede, en parte, explicar el desencanto de muchos con las reformas acometidas
hasta ahora.
La agenda
pública durante la década de los noventa del siglo xx y los primeros años del siglo xxi sigue marcada por la
construcción de una administración estatal más eficiente y hoy, menos onerosa;
los movimientos sociales siguen demandando más y mejores servicios públicos y
también más oportunidades de trabajo, generación de ingresos y niveles de
desarrollo; la apertura política y electoral acometida en virtud del proceso de
descentralización es reconocida, pero también se denuncian y se sufren las prácticas
clientelistas y la corrupción como obstáculos a la democracia y a la
participación ciudadana y comunitaria en la definición de las políticas de
interés colectivo.
Durante los años
noventa, la preocupación por el déficit fiscal, la generalización de la pobreza
y la apertura democrática ocurrieron en un escenario en el que la
profundización de la apertura económica, los efectos de la descentralización
sobre el régimen político y la evolución de la confrontación armada
desencadenaron una convergencia política amplia hacia un nuevo ordenamiento
territorial.
Varios efectos
territoriales importantes conllevaron la internacionalización de la economía.
Unas actividades económicas declinan y otras florecen, así como se deprimen o
activan los territorios en los que ocurren estos impactos económicos.[25]
Por ejemplo, la ciudad de Barranquilla experimenta una importante inversión de
capitales atraídos por las oportunidades de la apertura económica, una relativa
paz ciudadana y una no menos relativa protección contra las principales
confrontaciones armadas con el movimiento insurgente; mientras la región
cafetera sucumbe en una profunda recesión económica, depresión social e
invasión territorial por el accionar armado de guerrilleros, paramilitares y
actividades del narcotráfico. Alrededor de la actividad petrolera se fortalecen
las clases políticas regionales, se desarrollan instituciones y se acrecientan
las inversiones, mientras que los territorios de economía campesina del sur del
país se pierden en la marginalidad.[26]
Estas transformaciones en la geografía económica producen tensiones en las
relaciones de fuerza económicas y políticas entre los territorios.
Cada región del
país va descubriendo potencialidades y falencias en el nuevo modelo de
desarrollo desencadenado por la globalización de la economía. Ya no se requiere
una articulación al mercado nacional para la integración de actividades
productivas, comerciales o de explotación de materias primas, a los circuitos
transnacionales. En este escenario, apremia la necesidad de políticas y
regulaciones económicas específicas, no sólo a sectores económicos, sino a los
territorios.
La geografía
electoral y de las instituciones prestadoras de servicios públicos corresponde
a las jurisdicciones de hace más de un siglo, los municipios y los
departamentos; pero las condiciones territoriales para el desarrollo y los
programas sociales requieren otros mapas, no ya exclusivamente el nacional, ni
el local, sino espacios supramunicipales y supradepartamentales.[27]
Tal es el caso del manejo de cuencas hidrográficas, bosques húmedos, recursos
mineros, sistemas de transporte de los puertos a las ciudades y a los centros
agroindustriales y mineros, encadenamientos productivos, comerciales y
financieros, lucha contra la pobreza, perfiles epidemiológicos y programas de
salud preventiva, es decir, los temas más prometedores y dramáticos del
desarrollo y de la vinculación al mercado transnacional.
En la época
contemporánea toda gran ciudad tiende a absorber los municipios vecinos y, en
los hechos, a crear ciudades-región, que articulan lugares de habitación,
dotación de recursos naturales, procesamiento de desechos, infraestructura de
comunicación y servicios.[28]
En este
contexto, las clases empresariales, en particular la antioqueña, vallecaucana,
costeña y santandereana, extienden los vínculos y negocios más allá de sus
centros históricos, y sus representantes políticos avanzan procesos de
integración supradepartamentales por la vía de
movimientos políticos, campañas electorales, planes de desarrollo y servicios
administrativos y educativos.
Los efectos de
la descentralización sobre el régimen político también presionan contra el
ordenamiento electoral e institucional basado exclusivamente en municipios y
departamentos.[29] Un efecto inmediato de la
elección de alcaldes fue la tendencia a la atomización municipal de los
partidos políticos, en detrimento de las redes de articulación departamentales
que imperaban sobre los políticos municipales. En la Asamblea Constituyente de
1991 se dio una reacción que trató de dar reversa a tal fragmentación mediante
el fortalecimiento del Departamento. La elección popular de gobernadores, la
coordinación de las políticas nacionales en las jurisdicciones departamentales
y la intermediación en el tránsito de cuantiosos recursos y programas de la
nación a los municipios no bastaron para evitar la crisis fiscal, política y
funcional de los departamentos.
Algunos
municipios se reconocen muy pequeños, con escasos recursos financieros, humanos
e institucionales para adelantar obras y programas que pueden resultar más
baratos y mejor gestionados, ante dependencias nacionales y extranjeras, cuando
hacen alianza con localidades en similares circunstancias. Lo mismo ocurre con
algunos departamentos. La construcción de una Región Caribe es un sueño que
abrazan representantes políticos de todas las tendencias, así como
organizaciones sociales y populares costeñas. Siete encuentros para definir los
pasos y las características de la Región Administrativa y de Planeación (rap) del Caribe se han realizado desde
1981.[30]
No menos notorio es el activismo de los llamados ‘gobernadores del sur’,
quienes redactan las bases de un plan de desarrollo regional, poseen una
posición crítica concertada respecto de los alcances actuales del proceso de
descentralización y presentan una propuesta de proclamación de una República
Regional Unitaria de Colombia.[31]
Con una menor visibilidad nacional, pero sin pausa, sectores políticos,
empresarios, universidades, organizaciones sociales y populares de los
departamentos nororientales aprietan el ritmo de intercambios e integración con
los territorios venezolanos vecinos. Un febril activismo caracteriza algunos
representantes que rehacen redes de integración política en varios
departamentos que corresponden a la histórica zona cafetera.[32]
De igual manera, alcaldes, empresarios y políticos del norte del Departamento
del Valle del Cauca escudriñan la posibilidad de una articulación política e
institucional nueva. Los políticos vallunos y paisas, que representan claros
intereses empresariales, miran hacia los departamentos del Chocó, el antiguo y
desmembrado departamento de Caldas, Cauca y Nariño como espacios que debieran
orbitar dentro de las redes de extensión de sus proyecciones de desarrollo. Con
mucha resonancia durante una época y ahora con más prudencia, se expresa una
asociación de alcaldes de la región del Magdalena Medio que pretende la
creación de un departamento que arañaría partes del territorio a muchos otros.[33]
Mientras tanto, los indios siguen en la brega por la creación de las Entidades
Territoriales Indígenas previstas en la reforma constitucional de 1991 y cuya
concreción implicaría armar regiones autónomas con partes del territorio de
varios municipios y departamentos.[34]
Por último, incluso la población negra del Pacífico, pobre y marginada como
pocas, al amparo de títulos colectivos de propiedad de la tierra,[35]
ocupa territorios sobre los cuales pretende incidir legalmente a partir de sus
organizaciones tradicionales.
Un significativo
activismo político se congrega, entonces, por fuera de los municipios y
departamentos tradicionales. Algunas veces buscan una asociación entre
municipios, y otras, expresamente, la construcción de regiones a partir de
varios departamentos o con pedazos de los existentes. La contención de la Ley
Orgánica de Ordenamiento Territorial no ha detenido el proceso económico,
político y social que contiene, en la nueva geografía, las ciernes de un nuevo
ordenamiento institucional.
La población
colombiana está advertida, pues los medios de comunicación y los analistas
políticos se lo recuerdan con insistencia: la confrontación armada se
intensifica mediante el control militar de los territorios; y esta geografía
supera municipios y departamentos, diseñando regiones con zonas de avanzada, en
disputa, de convivencia, con corredores y retaguardias que testimonian los
puntos históricos de partida. Las regiones colonizadas por los llamados
‘actores armados’ testimonian el fracaso del Estado en imponer un orden
político y militar en todo el territorio nacional. Son también, activos en la
confrontación, botines de guerra, mecanismos para forzar un reconocimiento
nacional e internacional y, por último, bastiones desde los cuales negociar una
salida política al conflicto armado.[36]
Se concluye,
entonces, que tanto el proceso de globalización, el impacto político de la
descentralización sobre el régimen político y la dinámica de la confrontación
armada están estimulando los agrupamientos económicos, empresariales,
políticos, sociales y militares en una geografía que vuelve caduco el viejo
ordenamiento territorial.
5. Regionalización y
proceso de paz
¿La tendencia
hacia la regionalización del país facilita o dificulta una salida negociada al
conflicto armado? Una república organizada en regiones puede fortalecer la
unidad nacional mediante el reconocimiento de la diversidad que la conforma,[37] o
puede ser el camino más rápido para exasperar las divisiones hasta fracturar el
país. ¿De qué depende uno u otro desenlace? De los tiempos, que son tan importantes
en política como en música para crear la armonía o la disonancia. La
regionalización se puede hacer ya, mediante una transacción entre fuerzas
integradas al sistema, con la esperanza, claro está, de que los no invitados se
conformen con el diseño del nuevo país hecho para todos. O la regionalización
puede llegar a ser el resultado de la nueva geografía de los improbables
vencedores sobre los vencidos. Finalmente, puede derivar del pacto entre partes
que no reconocen derrotados; y como todo poder es territorial, el desenlace
crítico de la lucha por el poder, como lo demuestra la historia de las
constituciones en Colombia, suele instituir un nuevo orden territorial.
La primera
característica del poder es ser fundacional, es decir, define las reglas de
juego que determinan el alcance mismo de la política, los actores que
participan de las decisiones y los temas sometidos al ejercicio público. De
allí en adelante, la política no es más que el acontecer, más o menos tranquilo
o atormentado, de un orden previamente constituido. La solución a la incógnita
sobre el posible impacto de un ordenamiento regional depende entonces de las
relaciones de poder económico, político y militar. La regionalización será el
orden de la imposición, de la consulta o de un pacto que cobije la transacción
de diversos intereses que nos comprometan en un perdurable y honorable acuerdo
de paz.
Los tiempos
actuales no están para construir Estados Nacionales cada vez más grandes, sino
más pequeños. Hasta ahora, los Estados que se parten en varios trozos padecen
de fracturas históricas, religiosas, étnicas, de lengua y cultura;
características que, de manera aparente, afortunadamente, no posee Colombia. Lo
que no suele advertirse son los precipicios entre el mundo rural y urbano, entre
los territorios integrados al mercado nacional e internacional y las vastas
zonas de un imparable proceso de colonización y extensión de la frontera
agrícola, entre el mundo moderno y premoderno, entre
élites acostumbradas a todo poseer y contra élites cansadas de desposesión.
Tales abismos constituyen mundos de identidades históricas y culturales
asentadas en territorios específicos. Cuanto más se profundizan los efectos
diferenciadores de realidades territoriales como resultado combinado de la
apertura, la crisis política y la confrontación armada, más nos acercamos a
cercenar los territorios nacionales. Contrario al pensamiento mayoritario,
reiterado incluso por las jefaturas políticas de los ejércitos irregulares,
Colombia no está vacunada, ni blindada, contra la disolución de la unidad
estatal y nacional. No obstante, la organización del territorio de manera
regional puede ser una invaluable oportunidad para asentar un pacto social y
político con base en el cual se profundice la equidad, el desarrollo y la
democracia.
La mayor parte
de la financiación del nuevo ordenamiento territorial debe provenir de los
impuestos sobre la renta y complementarios, y de un tributo directamente
proporcional a las tasas de crecimiento regional. Da tal manera, la regionalización
se fundaría en el principio de la solidaridad entre las clases sociales y entre
los territorios más desarrollados con los menos. La ejecución de los recursos
debiera atender, sin ambigüedad, al criterio de distribución de la riqueza;
esto es, a menores niveles de desarrollo regional y mayor cantidad proporcional
de población pobre, mayor volumen de transferencias regionales por persona.
Completa la garantía de la equidad entre territorios la creación de un Fondo de
Compensación Regional, con base en el cual se logre la dotación de un mínimo de
servicios sociales y condiciones para la actividad productiva similares entre
las regiones, en tiempos determinados. La equidad refiere también al
reconocimiento de los esfuerzos específicos que cada entidad regional realice
para mejorar los niveles relativos de desarrollo. La búsqueda de la equidad no
debe, por lo tanto, desestimular a los emprendedores y exitosos, mientras
premia a los acomodados y perezosos. Si no se construye un sistema de estímulos
y castigos al compromiso con el desarrollo se protege la cultura rentista.
Una
regionalización para el desarrollo requiere descentralizar parte de la política
económica. La participación de las regiones en el manejo de los recursos
naturales y los macroproyectos de interés nacional,
las inversiones en infraestructura, transporte y comunicaciones, y las
políticas selectivas en favor de sectores productivos, comerciales y
financieros son aspectos trascendentes que conforman parte de la agenda de un
pacto territorial. Si en la actualidad las entidades territoriales padecen una
gran dependencia de las transferencias del presupuesto nacional, es porque los
principales tributos pertenecen a la nación. Es necesaria una negociación sobre
el reparto de los tributos nacionales.[38]
El presupuesto nacional acorde con el nuevo ordenamiento territorial debiera
prever una partida para el desarrollo regional que comprenda los recursos
transferidos directamente a las regiones y el Fondo de Compensación Regional.
Además, se deben incorporar, en la distribución del presupuesto, los derechos y
responsabilidades regionales en los proyectos de interés estratégico de la
nación. El pacto regional se funda no sólo en la defensa de la autonomía de las
regiones en la definición de perfiles, énfasis y prioridades específicas de
desarrollo, sino en un esquema de concurrencia de las regiones en los asuntos
estratégicos de la nación y, por último, en el acuerdo sobre las áreas
reservadas al Estado central, garantes de la unidad nacional.[39]
En este contexto cobraría validez lo que hoy no es más que vana proclama
constitucional: el derecho y la exigencia a cada entidad territorial de dotarse
de su propio plan de desarrollo.
La conducción
exclusiva de la guerra y la paz por el presidente de la república parece
agotada. Sin desconocer las razones nacionales de los principales conflictos
sociales, políticos y militares, deben reconocerse las diferentes dinámicas y
características territoriales en el acontecer nacional, incluso en el
enfrentamiento armado.[40] Las
autoridades regionales deben participar en la agenda de las negociaciones y en
un futuro y deseable pacto de paz. Hasta ahora, no sólo las entidades
territoriales han estado formalmente excluidas de las negociaciones de paz,
sino también las principales fuerzas sociales y comunitarias con representación
nacional o territorial. El pacto territorial que se defiende es, también, un
pacto social y político, por lo tanto, no puede ser exclusivo a los comandantes
de los principales ejércitos, sino extenderse a las fuerzas empresariales,
sociales y políticas de toda la nación. Es, por lo tanto, deseable la
participación social y comunitaria en la conformación de las regiones, los
planes de desarrollo territoriales y los acuerdos de paz.
Sin desconocer
la multiplicidad de caminos y reformas que pueden alimentar la regionalización
del país, una asamblea constituyente que combine la representación nacional y
la territorial es recomendable para sellar el nuevo pacto nacional. Unas
regiones constituidas por acuerdos políticos y con participación civil
(empresarial, social y comunitaria) dotadas de planes de desarrollo propios,
con autonomía política y administrativa y con facultades legislativas
delimitadas facilitarían cerrar la ancestral brecha entre territorio y Estado.
En el siglo del centralismo se concentró la presencia del Estado en las
principales ciudades, centros mineros y agroindustriales. Gracias al proceso de
descentralización, la inversión social se difunde de manera más generalizada.
Las autonomías regionales con competencias en materia económica, recursos del
presupuesto nacional, nuevo estatuto tributario y participación en los
excedentes de los grandes proyectos de inversión y las riquezas naturales,
podrían fomentar el desarrollo e integración de los mercados regionales. Un
desarrollo más difuminado en todo el territorio nacional podría, en el mediano
y largo plazos, resultar de un ordenamiento territorial regional, así como el
centralismo estatal se correspondió con la concentración del desarrollo y del
poder político en tres ciudades: Bogotá, Medellín y Cali y sus respectivos
departamentos.
El nuevo mapa
territorial colombiano tomará varios años más en diseñarse. La confrontación
armada, a la vez que polariza políticamente al país contribuye a su fragmentación
territorial. La reacción del Ejecutivo es hacia la centralización del control
sobre las transferencias y competencias descentralizadas, así como hacia una
fuerte estrategia militar central con particularidades regionales mediante las
Zonas de Rehabilitación y Consolidación. Por otra parte, la crisis fiscal que
se extiende desde el colapso económico de 1999 también presiona hacia el
recorte y control de las transferencias cedidas.[41]
Estas tendencias contrarias a la profundización de la descentralización no
hacen desaparecer de la agenda pública del propio gobierno el inicio del
ordenamiento regional del país.
Durante su
campaña electoral para la presidencia, Álvaro Uribe propuso la convocatoria a
un referendo que lograra, de una sola vez, la desaparición de los 32
departamentos de Colombia para ser reemplazados por 7 u 8 regiones. Al ser
elegido y antes de posesionarse, propuso una consulta popular con base en una
propuesta de regionalización redactada por cuatro connotados especialistas, con
base en la libertad de cada departamento de optar por la asociación regional
con otro(s). Ahora, en pleno ejercicio del poder, busca facultades
extraordinarias para la reforma territorial. Para el presidente, el objetivo de
la reforma territorial y de las regiones es la reducción de los costos de la
administración pública,[42]
para otras fuerzas políticas, de distribuir de manera diferente el poder
político y económico del país. La tentación de romper los diques
institucionales y abrir la era de la regionalización es latente.
Una última
palabra: mientras Colombia, al igual que otros países, busca un ordenamiento
territorial que exprese las nuevas relaciones políticas y económicas entre
territorios, el proceso de internacionalización de la economía no para. Ningún
Estado nacional por sí solo, y menos las regiones interiores que lo conforman,
puede garantizar crecimiento y equidad por fuera de la creciente
interdependencia global. Advertimos de la importancia de avanzar al tiempo,
como en el baile en pareja, en el nuevo diseño territorial interno y externo;
acometer el primero sin el segundo es una vía expedita a la fragmentación
nacional y al empobrecimiento de muchas regiones y de la población que en ellas
habita.
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Enviado:
l 7 de junio de 2003.
Aceptado: 28 de noviembre de 2003.
[1] La Red Iberoamericana de
Investigadores sobre Globalización y Territorio (rii), ha organizado, desde 1994,
siete encuentros para el estudio de estas relaciones. Su última publicación: Castagna, Alicia, Isabel Raposo y María L. Woelfin (eds.) (2002). Para toda información se puede
acudir a Sergio González, coordinador general de la rii: sergiogonlop2@yahoo.com
[2] Con el nombre de La Violencia se
conoce el enfrentamiento guerrero entre los dos partidos tradicionales
colombianos, el liberal y el conservador, que dejó aproximadamente 300 mil
muertos y dos millones de desplazados internos, generalmente, del campo a las
ciudades.
[3] Los partidos tradicionales hicieron
refrendar su acuerdo político de paz para instituir una repartición milimétrica
del poder durante 16 años, el que se prolongó como ‘repartición adecuada y
equitativa’ del poder hasta 1986.
[4] El último acontecimiento, dramático
como pocos, de esta tendencia a desarrollar acercamientos y negociaciones con
la insurgencia, de manera paralela a la política del Ejecutivo central, fue
realizado por la gobernación de Antioquía respecto de su gobernador y asesor de
paz secuestrados por las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (farc) y asesinados por ésta como retaliación
a un intento de liberación por el ejército nacional.
[5]
Los gobernadores de los departamentos de Nariño, Cauca, Putumayo,
Caquetá, Huila y Tolima.
[6] En el centro del país, la ciudad
capital, Bogotá, ha sido gobernada dos veces en los últimos diez años por el
independiente Antanas Mokus;
la cuarta ciudad de Colombia, el puerto sobre el mar Caribe, Barranquilla,
también dos veces ha tenido por alcalde a un independiente ex sacerdote,
Bernardo Hoyos; al extremo sur, próxima a la frontera con Ecuador, el municipio
de Pasto fue gobernado por un ex guerrillero, Antonio Navarro; al Oriente, la
ciudad petrolera de Barrancabermeja tuvo a un descendiente del general Rojas
por alcalde; y, próximo a la frontera con Venezuela, la ciudad de Cucuta fue gobernada por el entonces sacerdote, Pauselino Camargo.
[7] El departamento del Valle del Cauca,
tercero en importancia económica y política, fue gobernado por el escritor
independiente Gustavo Álvarez Gardeazabal; el Cauca,
departamento con una gran concentración de población india, es gobernado
actualmente por el indio Floro Tunubalá; los
departamentos de Nariño (Parmenio Cuellar) y Tolima
(Guillermo Alfonso Jaramillo), están a cargo de gobernadores en abierta ruptura
y confrontación con los partidos tradicionales.
[8] La descomposición de los partidos y
la carencia de una identidad programática fue el resultado de haber suprimido
la competencia partidista durante los largos años del Frente Nacional. El
proceso de descentralización no hace otra cosa que exacerbar la confrontación
entre facciones internas a los partidos por los cargos de representación
popular. La crisis de los partidos tradicionales durante el Frente Nacional es
tratada por Francisco Leal Buitrago y Andrés Dávila
Ladrón de Guevara, (1990).
[9] La crisis de los partidos nacionales
explica las recurrentes propuestas tendentes a forzar la existencia de listas y
voceros únicos de los partidos en los cuerpos colegiados. Lo contrario, es
decir, la presentación de listas personales avaladas por los partidos, es
conocida como “operación avispa” en virtud de la cual, para las elecciones del
2002, se presentaron 2,834 listas para proveer 103 curules en el Senado de la República
y 6,546 listas compitieron por 165 escaños en la Cámara de Representantes.
[10] La debilidad de los partidos alimenta
las relaciones incestuosas entre los poderes ejecutivo y legislativo, mediante
las cuales el primero compra costosas adhesiones a sus principales iniciativas
legislativas y, el segundo, falla en ejercer el control político que le
corresponde o paraliza al gobierno.
[11] Tal fue el caso en la última
contienda electoral del presidente electo Álvaro Uribe Vélez (2002–2006) y de
la candidata Noemi Sanin.
[12] Por fortuna Colombia posee una obra
enciclopédica en la que se relata de manera sistemática la construcción del
complejo andamiaje institucional que resulta de la aplicación del
neoliberalismo, la apertura y la descentralización (González, 1997).
[13] El déficit fiscal nacional es
presionado, entre otras razones, por el mantenimiento de gastos del nivel
central en funciones para las cuales ya se descentralizaron recursos.
Estos gastos
centrales representaron 8% de los recursos transferidos durante 1990 a 1993 y
5% durante 1994 a 1999 (Zapata, 2002).
[14] Los 597 resguardos indígenas poseen
un poco más de 30 millones de hectáreas, que representan 28% del territorio
nacional. Propiedad nominal que realmente es violentada por grandes proyectos
de extracción de recursos naturales no renovables, narcotraficantes,
paramilitares, guerrilleros, colonos y comunidades negras. Tierras que, según
la Organización Nacional Indígena de Colombia (onic), se encuentran en un 80% en
zonas escarpadas de baja productividad y zonas húmedas de escasa capa vegetal.
Sin embargo, son las tierras de las aguas. Las comunidades negras, por su
parte, poseen títulos de propiedad colectiva sobre un poco más de 900 mil
hectáreas entre 126 grupos (Pontificia Universidad Javeriana, 2000).
[15] En virtud de la ley 715 del 2002, a
las transferencias se les denomina Sistema General de Participaciones, el cual
prevé destinar 24.5% a la salud, 58.5% a la educación y 17% a otros gastos
(Departamento Nacional de Planeación, 2003).
[16] Como proporción del pib, entre
1986 y el año 2002, el gasto en salud pasó de 5.8% a 12.6% y el de educación,
de 4.8% a 7.9% (Departamento Nacional de Planeación, 2002).
[17] La falta de acceso a la salud pasó de
representar 18.3% de la población en 1986 a 5.3% en el año 2000. Entre 1990 y
1999, la infraestructura en salud creció 5% en centros y puestos de salud y los
hospitales de segundo y tercer nivel en 11% y 20%, respectivamente. En el mismo
periodo, la planta de personal creció 20% y se duplicó la cantidad de técnicos
de saneamiento. La cobertura en educación primaria aumentó de 72% a 75% entre
el año de 1991 y el año 2000. En el mismo periodo, la cobertura en educación
secundaria aumentó de 35% a 49%. La infraestructura educativa aumentó 5% entre
1990 y 1993 y 12% entre 1994 y el año 2000. La planta de personal creció un 17%
entre 1990 y 1999 (Centro de Investigaciones para el Desarrollo, Universidad
Nacional de Colombia y Ministerio de Salud, 2002; Departamento Nacional de
Planeación, 2002, t.ii).
[18] En la producción de un bien material
tal como la papa, la inversión en tecnología debe lograr un incremento en el
total de los bienes producidos, de tal manera que cada bulto cueste menos que
antes de realizar el incremento en la inversión. La evaluación de la eficiencia
en la provisión de los bienes en salud y educación no responde a este criterio
de correspondencia simple entre el aumento de recursos y coberturas. Cuando en
el aula de clase se pasa del pizarrón y la tiza a las computadoras y los
laboratorios, se aumenta la inversión, más no necesariamente la cantidad de
bienes producidos en función del aumento de estudiantes atendidos. Además, se
obliga mantener un gasto inercial y probablemente creciente para financiar el
mantenimiento, la mejora de los programas y la dotación de los medios
electrónicos y de laboratorio. De la misma manera, la introducción de exámenes
médicos de sangre y orina en centros, puestos y hospitales de salud, no
necesariamente conduce al aumento de la cobertura de personas, sino,
probablemente, a generar un gasto inercial creciente para mantener los niveles
de calidad que induce la inversión tecnológica.
[19] En el régimen subsidiado, los errores
de exclusión de la población pobre son de 53.3% respecto de la población
catalogada en los niveles 1 y 2 de pobreza por el sisben y de 55.2% de la población
más pobre según los indicadores de Necesidades Básicas Insatisfechas (nbi). También existen errores de inclusión
de la población considerada no suficientemente pobre para hacerse beneficiaria
del subsidio, éstos representan 14.9% y 22.1% de los indebidos beneficiarios
del sistema según se midan por niveles de pobreza del sisben o de las nbi (Centro de
Investigaciones para el Desarrollo, Universidad Nacional de Colombia y
Ministerio de Salud,, 2002).
[20]
Un estudio anterior del Centro de Investigaciones para el Desarrollo de
la Universidad Nacional documentó lo contrario, es decir, el mantenimiento de
la inercia del gasto de la época centralista en favor de las entidades
territoriales con mayores recursos, con notorias excepciones como la ciudad
capital, Bogotá.
[21] El 65% de las transferencias tuvieron
por destino, entre 1990 y el año 2000, las áreas urbanas, contra 35% para las
rurales. Sin embargo, debe reconocerse al aumento proporcional de la inversión
en las áreas rurales respecto de las urbanas entre 1990 y 1998, tendencia que
se frenó a partir de la crisis económica y, por lo tanto, de la cantidad total
del monto de las transferencias, a partir de 1999 (Departamento Nacional de
Planeación, 2002b).
[22] Las reglas de repartición de los
recursos fueron modificadas por la ley 715 de 2001, su impacto, además de la
reducción de los giros para la política social (cuando no crezcan los ingresos
corrientes de la nación) están por medirse en los próximos años.
[23]
Término acuñado en Colombia por Wierner Durán,
1992.
[24]
La Unión Patriótica alcanzó 8.2% de las alcaldías, 13 concejales
municipales y 24 escaños en las asambleas departamentales.
[25] El editorial de la revista
empresarial Dinero,
de octubre de 1999, bajo el título: “Regiones. ¿Hacia un nuevo mapa
económico?”, propuso “superar la fallida descentralización de los 90 y
construir los Estados Unidos de Colombia en el nuevo siglo”, con base en
economías regionales fuertes y competitivas internacionalmente.
[26] Por ejemplo, la alianza política de
los gobernadores del sur del país: Nariño, Cauca, Tolima, Huila, Caquetá y
Putumayo se basa en que pertenecen a una región que posee los índices más bajos
de inversión y de generación de empresas nuevas, a la vez que padecen una
evidente precariedad en el desarrollo de su infraestructura, mientras que se
vinculan a la política nacional por la presencia intensa de los diferentes
actores armados en su región y al mercado internacional por una floreciente
actividad del narcotráfico.
[27]
Bajo el imperio del centralismo en Colombia (1886–1996) se generó una
tendencia hacia la fragmentación de las entidades territoriales, es decir, un
mayor número de departamentos y municipios. Este fenómeno no fue exclusivo de
Colombia, sino compartido, por ejemplo, en América Latina del norte con México,
en América Latina del sur con Brasil y, en Europa, con Francia. En la
actualidad, la presión hacia el reconocimiento de los gobiernos locales se
acompaña de una tendencia hacia la agremiación de las entidades territoriales
pequeñas en entidades territoriales más grandes o mediante acuerdos para
gestionar una serie de políticas sociales, de infraestructura y productivas
entre ellas.
[28] Algunos analistas hablan incluso del
remplazo de los Estado-Nación por las Ciudades-Estado, lo cual, sin duda,
todavía es una extrapolación exagerada de una tendencia, pero que expresa el
agrupamiento de poblaciones, recursos económicos, vinculaciones al mercado
regional, nacional y mundial que caracteriza a las grandes ciudades del mundo.
[29]
Una defensa de esta tesis, por un ex ministro de Estado, ex
constituyente y ex alcalde de la ciudad capital, Bogotá, se encuentra en Castro
(2000).
[30] Un extenso recuento de los
movimientos políticos regionales se encuentra en Borja (1999).
[31] Una sustentación teórica y política
de tal propuesta de regionalización se puede leer en Fundación Friedrich Ebert de Colombia y Gobernación de Tolima, 2001.
[32] Un prominente representante de esta
clase política regional, Rodrigo Rivera, que a su vez es director del Partido
Liberal, presentó una propuesta de ley para federalizar a Colombia. La
sustentación académica y política de esta propuesta se encuentra en Rivera
(2001).
[33] La Asociación de Alcaldes del
Magdalena Medio se conforma por 63 alcaldes de municipios situados en ocho
departamentos: Caldas, Boyacá, Cundinamarca, Santander, Antioquia, César,
Bolívar y Magdalena (véase: http://www.derechoshumanos.gov.co)
[34] Los resguardos indígenas están
ubicados en 89 municipios del país y poseen en propiedad colectiva un poco más
treinta millones de hectáreas, es decir, cerca de 28% del territorio nacional.
[35] Las comunidades negras poseen cerca
de un millón de hectáreas en propiedad colectiva.
[36] Por ejemplo, los ejércitos
paramilitares extienden su influencia desde sus bases históricas en los
departamentos de Córdoba y Urabá, hacia zonas de
presencia guerrillera en la Sierra Nevada de Santa Marta, el río Magdalena, los
Montes de María y el nudo de Paramillo. La intensa presión paramilitar sobre el
sur de Bolívar y la Serranía de San Lucas busca generar un dominio continuo
desde el Pacífico hasta la república de Venezuela y así lograr la hegemonía
político-militar en la región costeña y repulsar la influencia guerrillera
hacia el centro y sur del país (Solano, 2003).
[37] El profesor de la Universidad
Nacional de Colombia, Orlando Fals Borda, presenta
una sustentación teórica e histórica de la necesidad de organizar a Colombia a
partir de regiones (Fals, 2000).
[38] El ex presidente César Gaviria
(1990–1994) y actual Secretario General de la Organización de Estados
Americanos (oea) escribió al respecto: “Es
absolutamente indispensable que los tributos sean establecidos en las regiones
o en las municipalidades, que sean cobrados por ellas, que las decisiones de
inversión o de destinación sean tomadas allí”, tomado del prólogo al libro de
Rivera, 2001.
[39] Por ejemplo, la defensa nacional, la
moneda, las relaciones internacionales –sin impedir una cierta diplomacia
internacional de las regiones– la seguridad social, la estabilidad
macroeconómica, los principios y mecanismos institucionales básicos de justicia
y la participación política representativa de todas las regiones en el poder y
el presupuesto nacional.
[40] En los últimos años se ha avanzado
mucho en el estudio de las dinámicas económicas, políticas y de los conflictos
sociales en diferentes regiones. Por ejemplo, se puede consultar la trilogía Conflictos
regionales, editada entre 1998 y 1999 por el
Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad
Nacional de Colombia y la Fundación Friedrich Ebert
de Colombia.
[41]
Por ejemplo, el Banco Mundial aconsejó al gobierno del presidente Álvaro
Uribe no profundizar el proceso de descentralización en razón de la crisis
económica del país y el acuerdo con el Fondo Monetario Internacional previó el
recorte a las sumas transferidas para reducir el déficit fiscal.
[42] En el Manifiesto democrático de Álvaro Uribe Vélez, en el punto 10 dice: “Municipios vecinos, que en lugar de tener cada uno su respectiva unidad de asistencia agrícola se puedan agrupar y disponer de una sola a través de un convenio con empresas solidarias de profesionales y tecnólogos. Debe haber personerías comunes para grupos de pequeños municipios o ser sustituidas por la Procuraduría Nacional. Explorar todas las posibilidades de asociación”. En el punto 11 dice: “La Constitución debe autorizar regiones autónomas que surjan de la fusión de departamentos con mecanismos que mantengan su identidad cultural. Que las regiones no sean simples entes territoriales con nuevos costos. Tres departamentos que se unan, de manera voluntaria y por iniciativa propia, podrán tener una sola gobernación, una sola asamblea. Ahorrarán, dispondrán de más recursos para lo social. La Nación debe desmontar las duplicidades y delegar más funciones y competencias en las regiones. Por ejemplo, Caminos Vecinales no debe existir en el nivel central”. Y en el punto 12: “Estudiaremos diferentes modalidades de alianzas entre departamentos, que ahorren costos para dedicar más recursos a la inversión social. Por ejemplo, que fusionen entidades operativas: departamentos vecinos podrían tener una sola Secretaría de Obras Públicas”. Y, en el punto 13: “Las asambleas tienen que ser más austeras, pero no se deben suprimir salvo cuando sean sustituidas por parlamentos regionales. Se justifican por la representación de las subregiones de cada departamento y el control político. Los diputados no deben tener sueldo sino honorarios y seguridad social”.