Sobre reformas administrativas comparadas
Heredia, Blanca y Ross Ben
Schneider (eds.) (2003), Reinventing Leviathan. The politics of
administrative reform in developing countries, North South Center Press, Miami, 319 pp., isbn:
1-57454-101-3 y 1-57454-102-1
En México, el
análisis de las reformas administrativas desde la perspectiva institucional
sigue siendo escaso. Si bien el nuevo institucionalismo ha ganado terreno como
herramienta de análisis en las ciencias sociales, justamente es en la
administración pública mexicana donde menos se ha explotado.
El nuevo
institucionalismo, además de permitir analizar los fenómenos políticos,
sociales y económicos a través de variables y conceptos relacionados con la
interacción recíproca entre los individuos y las instituciones, los incentivos
y constreñimientos que proporcionan estas últimas y la forma en que influyen en
el comportamiento, permite una aproximación a los problemas en forma
multidimensional y distingue las instituciones de las organizaciones (North, 1993
y Tsebelis, 1990). En el caso de la administración
pública, el análisis es todavía más interesante en virtud de que constituye una
institución y una organización; por lo tanto, al tiempo que se realiza un
análisis teórico contamos con un objeto de estudio bien definido y el resultado
en consecuencia es de la mayor riqueza.
El libro de
Heredia y Schneider constituye uno de los textos sobre reforma del Estado más
valiosos, tanto desde el punto de vista teórico como del análisis comparado.
Las reformas administrativas en países en desarrollo se iniciaron hace casi
veinte años como una necesidad de reestructuración, seguida de fuertes crisis
fiscales en América Latina y algunos países de Europa del este. El motivo por
el que se aplicaron las reformas, según economistas y organismos financieros
internacionales, fue porque el crecimiento y las exportaciones requerían
incrementar el capital humano y que la administración pública era crucial para
lograr ambos objetivos (p. 5).
Las reformas
administrativas llegaron a los países impulsadas por el Consenso de Washington,
cuando en el reporte del Banco Mundial de 1997 se resaltaba la importancia de
las capacidades burocráticas en el desarrollo. Su implantación se ha realizado
por etapas. En lo que se ha denominado la primera ola de reformas se incluyeron
las tendientes a reducir el tamaño de la administración, tanto en personal como
en agencias gubernamentales. Esta primera ola no tenía la intención de
modificar el comportamiento de los burócratas y, por tanto, se consideraba que
tendría un bajo nivel de conflictividad. En cambio, la segunda ola de reformas
estaba –y sigue estando– enfocada a construir y reconstruir las capacidades
institucionales y administrativas del Estado, lo cual ha implicado una
redistribución del poder, un cambio en el comportamiento de los burócratas y,
en consecuencia, el costo de ponerla en práctica ha sido más alto y mayor la
dificultad para completarla. Esto se agrava si consideramos que el tiempo para
realizar dichas reformas requiere de décadas, e incluso de generaciones.
¿Cuáles son,
entonces, las condiciones políticas y económicas que permiten sostener las
reformas hasta completarlas, o bien los factores que propician su
obstaculización e incluso su fracaso? Estas preguntas surgen del planteamiento
inicial del capítulo introductorio, donde los autores se proponen ofrecer una
explicación política de por qué algunos gobiernos están dispuestos a realizar
importantes reformas políticas y otros no; así, los autores realizan un
análisis de cómo los factores políticos y la actuación de diversos actores
permiten la puesta en marcha, el avance o el estancamiento de las reformas
administrativas. El punto de partida es que un cambio administrativo profundo
redistribuye los recursos de poder y por eso implica un alto nivel de
conflictividad. También sostienen que los factores económicos afectan a las
burocracias públicas, porque influyen en el grupo de oportunidades y
constreñimientos de cara a los que ostentan el poder (p. 1)
Según los
autores y otros académicos, las reformas administrativas están rodeadas de un
gran número de factores, entre los que sobresalen: la perspectiva política, las
presiones económicas por reducir los costos de transacción, las experiencias
particulares, es decir, las preferencias y estrategias de los reformadores y la
influencia internacional (p. 2).
Se ofrecen,
además, dos hipótesis complementarias: i) cuando los políticos y burócratas
están fusionados, las reformas se detienen, en cambio avanzan cuando los
políticos son externos al entramado institucional y organizacional, y ii)
cuando los países están interesados en ingresar a determinado acuerdo o grupo
de países, será preciso considerar a los comités o grupos programáticos
externos e incorporar cambios administrativos.
Para contrastar
los referentes y supuestos plasmados en el capítulo introductorio, el texto
incluye un estudio comparativo. Se trata del análisis de seis países de América
Latina, Asia y Europa del este (Argentina, Chile, Brasil, México, Tailandia y
Hungría), los cuales han experimentado procesos de transición o cambio político
y reformas económicas con características similares y en periodos comparables.
En un primer diagnóstico se establece que, a lo largo de su historia, dichos
países han presentado características tales como corrupción y clientelismo,
ineficiencia, arbitrariedad e irresponsabilidad o ausencia de rendición pública
de cuentas de sus burócratas y políticos.
Para analizar la
influencia de los factores expuestos, los autores establecen una tipología con
tres modelos principales, los cuales han prevalecido en el contenido de las
reformas, a saber: reforma del servicio civil de carrera o modelo weberiano, las reformas gerenciales y las reformas de
rendición de cuentas (accountability
reforms)
.
La contratación
de funcionarios con base en méritos (que es la base sobre la que se sustenta el
servicio civil de carrera) es considerada una prioridad para incrementar las
capacidades administrativas, porque reduce costos de transacción al permitir
disminuir el patronazgo en sistemas donde la contratación y la distribución de
recursos se realiza por medio de intercambios informales, personalizados y a
cambio de apoyo. De acuerdo con las experiencias de los países analizados,
durante la década de los años noventa, Chile, Hungría, Argentina y Brasil
alcanzaron un nivel medio en la aplicación de tales reformas; en cambio,
Tailandia y México presentaron bajos niveles de aplicación (p. 13).
Las reformas
gerenciales enfatizan, entre otros aspectos, la descentralización de la
dirección de personal, la eliminación del servicio civil, la dirección por
resultados y el pago por desempeño. En los Estados Unidos y otros países
desarrollados –donde se han aplicado estas técnicas– su intención ha estado
orientada a reducir las rigideces del modelo weberiano;
sin embargo, los autores sugieren que en los sistemas donde predominan el
clientelismo y la corrupción, la solución óptima no puede ser el gerencialismo (p. 8). Pese a ello, en los países estudiados
los autores advierten una aplicación de técnicas gerenciales. De este modo,
Chile es el país con el más alto nivel de aplicación de tales técnicas, Brasil
presenta un nivel medio, mientras que en Hungría, Argentina, Tailandia y México
se advierte un bajo nivel de aplicación de las mismas (p. 13).
La reforma de
rendición de cuentas se basa principalmente en diseñar normas y mecanismos por
medio de los cuales los burócratas y políticos puedan ser imputables sobre el
desempeño de sus acciones, así como estructurar incentivos para generar pesos y
contrapesos en el ejercicio del poder, es decir, incrementar la transparencia y
vigilancia de las organizaciones públicas. Entre los países estudiados, Chile,
Hungría, Argentina y Brasil presentaron un nivel medio en la aplicación de
acciones encaminadas a la rendición de cuentas, mientras que Tailandia y México
se colocaron en niveles bajos (p. 13).
De acuerdo con
los factores de explicación propuestos por los autores desde el punto de vista
de los componentes políticos, económicos, el papel de los diversos actores y la
presión internacional, según los casos analizados, las propuestas de reforma
han surgido del Ejecutivo y no de la plataforma de los partidos, de las
campañas o de las iniciativas legislativas: la voluntad política del Ejecutivo ha
constituido, entonces, un papel relevante. Generalmente, las reformas se han
aplicado en momentos de crisis, principalmente fiscales; y aunque puede ser un
momento propicio –pues legitima la necesidad de realizar ajustes– su
continuación –o como señalan Heredia y Schneider “su mediano plazo”– depende
principalmente de factores políticos.
En cuanto al
papel de los funcionarios electos –que mantienen débiles vínculos con los
burócratas, o bien los políticos externos– son los más abiertos a propuestas de
reforma. Por el contrario, los políticos interesados en mantener recursos
clientelistas, o los tecnócratas que gozan de la discrecionalidad por la falta
de reglas, constituyen un obstáculo para la implantación de las reformas (p.
19).
En los procesos
de reforma, la conflictividad ha dependido de que existan ganadores y
perdedores. Los actores tanto nacionales como internacionales que intervienen
en los procesos de reforma han operado dentro de los marcos institucionales y
los mercados internacionales, cuya influencia ha sido decisiva en el camino
tomado por los gobiernos nacionales en torno a la reforma del Estado. Kaufman –en su colaboración dentro de este libro– señala
que los diferentes actores son los más importantes en el proceso de reforma, en
parte porque sus preferencias y oportunidades están influidas por la forma en
que las instituciones están diseñadas y constriñen sus opciones; por lo tanto,
una reforma se traduce en distintos incentivos y limitaciones (p. 281).
El libro incluye
–además del capítulo introductorio de Heredia y Schneider– una sección dedicada
a los seis países; ahí se presentan, de forma pormenorizada, los estudios
empíricos sobre la política económica de la reforma, así como las trayectorias
de las reformas administrativas de los seis casos de estudio, haciendo énfasis
en los tres modelos de reforma propuesta por los editores.
Finalmente, se
ofrece una sección de conclusiones que incluye tres capítulos. Uno de ellos, el
de Marcus André Melo, dedicado al
análisis institucional, donde se compara la política de las reformas
administrativas, de la seguridad social y fiscal en Brasil. Otro es el de James
E. Mahon Jr., quien argumenta que en virtud de la
integración de los mercados en décadas pasadas, los países en desarrollo se han
visto presionados para realizar cambios en la organización del Estado. Los
costos de transacción que implican los intercambios económicos han sido el
primer detonador para impulsar las reformas al sistema judicial con el fin de
que se elimine el miedo de los inversionistas y se otorguen garantías sobre la
transparencia y previsibilidad de los procesos. Es por ello que este capítulo
se dedica a las reformas en la administración de justicia en los países
latinoamericanos, el cual incluye otros diecisiete, además de los seis
incluidos en el texto. Para Mahon, la reforma al
sistema de administración de justicia que está en marcha en la mayoría de los
países en desarrollo, de manera incremental, tiene sus orígenes en las
presiones de la economía internacional.
En el tercer
capítulo de conclusiones, Robert Kaufman argumenta
que la intencionalidad de las reformas (proceso de construcción de capacidades)
no está exenta de neutralidad política y que si bien la primera ola de reformas
aparece políticamente inocente, en realidad conlleva a un cambio en el papel
del Estado y su participación en el empleo público. Kaufman
propone tres enfoques teóricos para analizar los hallazgos empíricos incluidos
en el texto: la política económica internacional (international
political economy, ipe); institucionalismo de la elección racional (institutional
rational choice, irc) y el institucionalismo sociológico (Institutional
Sociology)
(p. 281). El elemento más relevante propuesto por Kaufman
es que generalmente dentro del enfoque institucionalista sociológico se incluye
a actores que no están situados en el mercado, en el electorado ni en el
gobierno; pero no se considera la relevancia de diversos actores de la economía
internacional, o incluso de actores racionales con preferencias bien definidas
que influyan en el rumbo de las reformas (p. 282).
Al analizar el
capítulo introductorio de Heredia y Schneider, Kaufman
argumenta que las reformas administrativas tienen procesos multidimensionales y
contienen diferentes lógicas de conflicto, razón por la cual los análisis
propuestos pueden parecer insuficientes. Sin embargo, reconoce la importancia
de realizar un análisis alrededor de una dimensión más unificada de reforma (p.
282). Argumenta que tanto el modelo gerencial como el de servicio civil de
carrera son complementarios, porque amplían lo que se establece como metas
programáticas de desempeño (refiriéndose al modelo gerencial) y pueden ser
creíblemente vinculadas a un sistema de premios e incentivos (refiriéndose al
servicio civil de carrera).
Para Kaufman, el modelo de rendición de cuentas más que un
modelo o alternativa es un componente de los dos modelos anteriores porque
implica ampliar la transparencia y vigilancia de la organización burocrática.
Desde su perspectiva, el modelo de rendición de cuentas ha implicado la
instauración de instituciones y reglas en la forma, pero no han operado. Para
que funcionen es necesario el fortalecimiento del capital social en lo que
Putnam (1993) ha considerado como la participación de asociaciones civiles que
le proporcionan información a las autoridades públicas (p. 295).
El libro es una
excelente oportunidad de reflexión y provocación, además de que proporciona
actuales marcos teóricos de análisis y valiosos datos empíricos; algunos de
ellos de primera fuente, como es el caso de Luis Carlos Bresser
Pereira, quien fuera ministro de Finanzas, de la Reforma del Estado y de
Ciencia y Tecnología en el gobierno de Brasil, sin duda uno de los principales
reformadores de América Latina.
Cecilia Cadena Inostroza
El Colegio Mexiquense, a.c.
ccadena@cmq.edu.mx
Bibliografía
North Douglass (1993), Instituciones, cambio
institucional y desempeño económico,
Fondo de Cultura Económica, México.
Tsebelis, George
(1990), Nested
games. Rational choise in comparative politics,
University of California Press, Berkeley.
Putnam , Robert D. (1993), Making democracy work:
civic traditions in modern Italy, Princeton University Press, New Jersey.