Gobierno local, planeación y gestión de los servicios públicos en ciudades medias de México. El caso
de la zona metropolitana de San Luis Potosí*
Adrián Moreno Mata
Universidad Autónoma de San
Luis Potosí
Resumen
En esta investigación se
pretende explorar de manera conceptual y empírica la experiencia concreta de la
gestión de los servicios públicos en las ciudades medias de México, y las
complejidades administrativas, técnicas e institucionales que surgen a partir
de su prestación, especialmente en un marco en el que cada vez más el ciudadano
común de estas ciudades no se cuestiona acerca de las grandes orientaciones de
la política urbana, sino sobre las deficiencias o aciertos de la función
gubernamental en la cobertura y calidad de estos servicios, y su efecto en las
condiciones de vida y el nivel de satisfacción que obtiene.
Para ilustrar lo anterior, se
elabora una somera evaluación del desempeño de las administraciones municipales
en el caso de la zona metropolitana de San Luis Potosí, en un periodo que
abarca de 1990 a la fecha, que corresponde a una etapa caracterizada por la
alternancia en el gobierno de esta ciudad, entre el partido oficial −el PRI−,
el PAN y otros partidos o coaliciones. Se ofrece así un panorama general sobre
los principales obstáculos y limitaciones que han enfrentado dichas
administraciones para una adecuada planeación, administración y prestación de
los servicios públicos.
Se concluye que esta
alternancia política no ha significado, en el caso de estudio, una mejor gestión
de los servicios públicos, ni cambios sustantivos en materia de autonomía,
descentralización, y eficiencia administrativa o técnica. Por el contrario, la
información disponible revela que, independientemente del origen partidista del
gobierno local, las características e inercias de su estructura interna y el
predominio de un modelo de gestión de corte tecno-burocrático, han impedido
enfrentar con relativo éxito las deficiencias que presentan la cobertura y
dotación de los servicios de agua potable y saneamiento.
Finalmente, se plantean
algunas reflexiones sobre alternativas innovadoras que podrían mejorar la
capacidad de la administración local para enfrentar la problemática descrita,
destacando entre ellas el diseño de una política pública urbana basada en un
modelo de gestión de los servicios públicos de carácter participativo,
entendido como un proceso dinámico de confrontación de proyectos, articulación
de esfuerzos y solución de conflictos entre intereses y/o actores sociales.
*Este artículo es una versión
−corregida y aumentada− del trabajo denominado "Gobierno metropolitano y
administraci6n de los servicios públicos en San Luis Potosí: 1990-1997",
presentado en el Segundo Congreso de lnvestigación
Urbana y Regional: Balance y Perspectivas, organizado por la Red Nacional de
Investigación Urbana, en la semana del 29 de septiembre al 3 de octubre de
1997, en la ciudad de Tlaxcala, Tlax., México.
Introducción
En distintos ámbitos es cada
vez más notorio el interés por analizar el desempeño de los gobiernos
municipales en la solución de necesidades y demandas sociales, especialmente en
aquellos casos en los que sus formas de actuación se ven seriamente afectadas,
cuando a las tradicionales tareas que impone la administración municipal se
suman las derivadas del crecimiento urbano, y aún más, cuando éste deriva hacia
una expansión territorial de carácter metropolitano.
Adicionalmente, la situación
actual por la que atraviesa un gran número de municipios en México revela una
clara contradicción, ya que por un lado, sabemos que gran parte de la
obligación de atender las necesidades de servicios públicos básicos −como agua
potable, drenaje y basura− recae precisamente en los municipios, mientras que
por el otro, éstos constituyen el nivel de gobierno con mayores carencias de
recursos. De hecho, esto que parece tan simple, ilustra de manera muy cruda la
realidad municipal, pues independientemente del grado de modernización
administrativa, de innovaciones en la gestión y organización municipales, o de
nuevas formas de relación entre los gobiernos locales y las organizaciones
sociales, el factor que determina los alcances o limitaciones del ejercicio
gubernamental en este ámbito es la enorme dependencia de la estructura
financiera municipal; situación que se agrava en el difícil panorama que
enmarcan la crisis fiscal del estado y la crisis del Estado Benefactor, cuyas
secuelas en México comienzan a tomar visos realmente alarmantes desde la década
de los ochenta.[1]
No obstante, existe un cierto
consenso en torno a la idea de que la descentralización del Estado, la
redistribución de funciones y su entrega a los niveles periféricos de gobierno,
podrían propiciar una mayor eficacia y, eventualmente, un desempeño más
eficiente en la prestación de los servicios públicos. Esto sumado a una mayor
participación ciudadana en la gestión municipal, aspecto que nos remite al
análisis de las relaciones entre el municipio, como instancia de gobierno, los
problemas de la ciudad y la intervención de los distintos actores que
participan e inciden en la vida local.[2]
En este contexto, destaca el
triple papel que juegan los servicios públicos en la coyuntura urbana: como
punto de contacto fundamental entre gobernantes y gobernados; como elemento
clave para el desarrollo municipal y metropolitano; y como herramienta básica
para la planeación urbana de los gobiernos locales. En este sentido, debe
reconocerse que el estudio de la gestión local −entendida como la organización
y el manejo de una serie de recursos institucionales, financieros, humanos y
técnicos, provenientes de los tres niveles de gobierno, para atender
necesidades de la población−, comprende diversos elementos de naturaleza
metodológica, algunos de los cuales se mencionan en seguida:
En primer lugar deben
considerarse tres dimensiones: i) los grados de autonomía política y
administrativa del municipio, es decir, la capacidad que éste tiene para tomar
decisiones indispensables en la atención de necesidades sociales, sin la
intervención de otros agentes privados o públicos extramunicipales;
ii) la eficacia y eficiencia de la gestión, esto es, de qué manera se
emplean los recursos para atender dichas necesidades y cuál es la capacidad de
generar programas que tengan un impacto positivo en las condiciones de vida de
la población demandante; y iii) las relaciones entre los actores
involucrados en la gestión, las cuales inciden definitivamente en el grado de
legitimidad del gobierno municipal, en el funcionamiento de las instancias de
representación, y en la existencia de canales de participación política y
ciudadana que fomenten los vínculos entre gobierno local y ciudadanía. Una
dimensión más puede apoyar este abordaje, y se refiere a la gestión municipal
como forma de control político-institucional. Al respecto, debe destacarse la
poca experiencia de gestión de los gobiernos locales por parte de los partidos
políticos. Aunque pueden registrarse algunos procesos aislados de inducción de
innovaciones en materia de gobierno, administración y gestión municipal en
México (Cabrero, 1995), por lo general el tipo de gestión que conocemos en
México es una mezcla de autoritarismo unipersonal −centralizado en la figura
del alcalde−, eficiencia empresarial, y relaciones clientelistas con los
distintos sectores sociales y políticos que actúan en el nivel local.
Esto nos lleva, en el marco
de un creciente pluralismo y participación democráticos y de un fenómeno cada
vez más presente en los municipios como es la alternancia política, a impugnar
la capacidad de los nacientes partidos de oposición para responder a los retos
del ejercicio del poder en los gobiernos locales urbanos; y a replantear las
implicaciones de estos procesos para favorecer una efectiva descentralización
política y administrativa.
De igual forma, es necesario
mencionar, aunque sea de paso, la diversidad de factores que han limitado y aún
limitan la actuación administrativa y planificadora de los municipios
mexicanos, independientemente de los procesos del nuevo federalismo y la
tendencia descentralizadora del Estado, y que en materia de prestación de los
servicios públicos municipales se ilustran ampliamente: ausencia de objetivos y
plazos de realización, confusión de objetivos con propósitos o valores
deseados, poca orientación de los diagnósticos a establecer el contexto y las
causas de los problemas, y un señalamiento casi nulo referente a la necesidad
de control y evaluación. Aspectos que hacen muy complejo −por no decir
imposible− que las administraciones municipales asuman por lo menos con
relativo éxito las nuevas facultades y funciones que generosamente comienza a
cederles el gobierno central. De ahí la urgencia de incorporar análisis que
permitan emitir ciertos indicadores o parámetros de evaluación acerca del
posible éxito o del eventual fracaso de estas tendencias.
En el presente artículo se
analiza la experiencia concreta de la gestión de los servicios públicos en las
ciudades medias de México, y sobre las complejidades administrativas, técnicas
e institucionales que surgen a partir de su prestación, especialmente en un
marco en el que cada vez más el ciudadano común de estas ciudades no se
pregunta respecto a las grandes orientaciones de la política urbana, sino sobre
las deficiencias o aciertos de la función gubernamental en la cobertura y
calidad de estos servicios, y su efecto en las condiciones de vida y el grado
de satisfacción que obtiene.
Con este trabajo se pretende
evaluar la capacidad del gobierno de la zona metropolitana (ZM) de San Luis
Potosí en materia de planeación, administración y gestión de los servicios
básicos. El periodo de estudio abarca de 1990 a 1997, y corresponde a una etapa
caracterizada por la alternancia en el gobierno de esta ciudad entre el PRI
(Guillermo Medina de los Santos [1988-1990] y Luis García Julián [1995-1997]),
el PAN (Guillermo Pizzuto Zamanillo [1990-1992] y
Mario Leal Campos [1992-1994]), o coaliciones como la del Consejo Ciudadano
Interino (Rafael del Blanco [1995]).
En el primer apartado se
analizan diversos indicadores sobre la calidad y cobertura de los servicios
públicos urbanos en el ámbito metropolitano. También se presentan datos
relativos al desarrollo desigual en su dotación, en demérito de las condiciones
de vida de población segregada social y espacialmente; para tal efecto, se
incluye información de las características de servicios públicos básicos en más
de 150 vecindades, ubicadas en torno al centro histórico de la ciudad.
Posteriormente se elabora una
somera evaluación del desempeño de las administraciones municipales estudiadas,
ofreciendo un panorama general sobre los principales obstáculos y limitaciones
que han enfrentado para una adecuada planeación y gestión de los servicios
públicos. De manera tentativa, se plantea que esta alternancia política no ha
significado una mejor prestación de los servicios de agua potable y
saneamiento, ni cambios sustantivos en los gobiernos locales en materia de
autonomía, descentralización, y eficiencia administrativa o técnica. Por el
contrario, la información disponible revela que, independientemente de su
origen partidista, las características e inercias de su estructura interna y el
predominio de un modelo de gestión de corte tecno-burocrático, les han impedido
atender con relativo éxito los déficits observados.
El artículo concluye con
algunas reflexiones sobre opciones innovadoras que podrían mejorar la capacidad
de las administraciones locales para enfrentar la problemática descrita,
destacando entre ellas el diseño de una política pública urbana basada en un
modelo de planeación y gestión de los servicios públicos de carácter
participativo, entendido como un proceso dinámico de confrontación de proyectos,
articulación de esfuerzos y solución de conflictos entre intereses y/o actores
sociales
Los servicios de agua potable
y drenaje en la ZM de San Luis Potosí
Antecedentes
La evolución de la ZM de San
Luis Potosí constituye la expresión concreta del desarrollo de diversas
actividades predominantes: en una primera etapa, que va desde la época de la
Colonia hasta el periodo del porfiriato, la minería
constituyó el eje fundamental del dinamismo económico, papel que posteriormente
desempeñaría la actividad comercial hasta bien entrado el siglo XX.
El periodo posrevolucionario
marca el inicio de una segunda etapa, en la que se sentaron las bases de
importantes transformaciones que irían conjuntando las condiciones que
permitieron su despunte económico y la concentración de población. A partir de
1940 y durante las cuatro décadas siguientes, se produjo una creciente
expansión demográfica y de la mancha urbana, ligadas al impulso de las
actividades industriales, y a finales de ese periodo tuvo lugar el fenómeno de
la metropolización, al conurbarse
el municipio central de San Luis Potosí con la localidad aledaña de Soledad de
Graciano Sánchez (véase el mapa 1).
En la etapa actual, que
inicia en los años ochenta, la expansión urbana se aceleró de manera notoria,
absorbiendo otras localidades; paralelamente, la estructura económica urbana se
diversificó, de tal forma que otras actividades, como el comercio y los servicios,
comenzaron a competir con la industria en términos de su impacto y relevancia
local, dando lugar al fenómeno conocido como la terciarización.
Dicha competencia abarcó también la demanda de suelo y servicios básicos,
fundamentales para su desenvolvimiento.
En este contexto, el
crecimiento de la población residente en la ZM de San Luis Potosí, y el
consecuente incremento en la demanda de servicios públicos tales como agua
potable, drenaje, recolección de basura, electricidad y alumbrado público, constituyen
el principal detonador de una política urbana reactiva implantada por los
gobiernos locales, cuya capacidad de planeación, gestión y prestación de esos
servicios se ve rebasada constantemente.
Como se observa en el cuadro
1, según datos censales, a lo largo de ese periodo la población aumentó de
206,261 habitantes en 1960, a aproximadamente 800,000 en 1995, con un
incremento promedio de 69,000 habitantes cada tres años, que a su vez
representaron cerca de 15,000 tomas o descargas domiciliarias.
Es importante subrayar que,
en esa misma etapa, la extensión física del área metropolitana alcanzó también
una magnitud inusitada, elevándose de 1,760 hectáreas en 1960, a más de 15,000
en 1995, a razón de 1,615 hectáreas por trienio. Independientemente del
descenso constante en la densidad bruta (habitantes por hectárea) que esto
significó, lo relevante de estas cifras es que, considerando la superficie
original de San Luis Potosí al principio de la década de los sesenta, ésta se
duplicó prácticamente en cada trienio.[3]
Cobertura
y calidad de los servicios de agua potable y drenaje
Es obvio que la influencia de
este desmesurado crecimiento afectó de manera creciente la capacidad
administrativa, técnica y financiera de los gobiernos municipales encargados de
atender la demanda de servicios en el área metropolitana, situación que se
ilustra en los datos del cuadro 2. Aunque el periodo 1980-1990 revela un
incremento notable en la cantidad y el porcentaje de población atendida por la
red de agua potable, que ascendió de 88.5 a 96.1%, entre 1990 y 1995 dicha
proporción prácticamente se estancó.
Una tendencia similar se
observa al comparar el porcentaje de la población que disponía del servicio
dentro de su vivienda, el cual se mantuvo entre 89.5 y 90% en ese mismo lapso.
De cualquier forma, lo relevante del caso es que en 1995 la dotación de este
servicio dejaba fuera a casi 30 mil habitantes de la ZM, mientras que 10%
(cerca de 75 mil habitantes) todavía no contaba con servicio dentro de su
morada.
Sin embargo, esta información
poco nos dice del abastecimiento respecto a la calidad del líquido o a la
regularidad del servicio. Desde hace varios años, prácticamente todos los
sectores de la ciudad se ven afectados periódicamente por racionamientos de
este servicio, decretados por el organismo operador descentralizado. De hecho,
solamente 87.5% de la superficie que cubre el sistema hidráulico recibe un
servicio continuo con presión las 24 horas del día. El restante 12.5% de la
macha urbana, que aglutina gran número de colonias y asentamientos con alta
densidad demográfica, con una población aproximada de 150 mil habitantes,
recibe una dotación discontinúa y sin presión, restringida a unas cuantas horas
durante el día o la noche. Aunado a ello, se presenta un serio desperdicio del
líquido, que alcanza hasta 40% del agua producida, derivado de la existencia de
innumerables tomas clandestinas y rupturas o fugas de la red.
Otro factor determinante de
la insuficiencia de agua potable es el agotamiento al que se encuentran
sometidos los mantos acuíferos locales, debido a un elevado grado de
sobreexplotación. Como lo revelan diversos estudios (Niedzielski,
1990; CNA, 1994), los niveles piezométricos del
acuífero principal que abastece al área metropolitana, han descendido de manera
alarmante durante los últimos veinticinco años.[4] Las
difíciles condiciones físico-geográficas del valle de San Luis Potosí, donde se
ubica la ciudad, favorecen este proceso, aunque también debe considerarse el
impacto ocasionado por el uso inmoderado del vital líquido.
En relación con la red de
saneamiento (drenaje y alcantarillado), la ZM de San Luis Potosí ha padecido,
de manera casi permanente, serias deficiencias en su capacidad, cobertura y
condiciones técnica, que originan tanto la escasez del servicio, como un acelerado proceso de contaminación por
descargas domiciliarias al aire libre y desechos industriales. Esto provoca
también importantes daños a la salud de la población y daños irreparables en el
medio ambiente.
Al respecto, cabe señalar
que, prácticamente desde sus orígenes, la expansión urbana de esta ciudad ha
enfrentado difíciles condiciones para la prolongación y el tendido de la red de
saneamiento. En la actualidad, la obsolescencia de la infraestructura
existente, cuyo primer colector data de mediados del siglo XIX,[5] ocasiona
de manera cíclica importantes inundaciones en diversos sectores de la mancha
urbana, producto de la derrama pluvial en época de lluvias, que sobrecarga la
capacidad de la red. Hasta 1997, las inversiones públicas, federales, estatales
y municipales, habían evadido o soslayado la modernización del sistema; casi al
final de las presentes administraciones estatal y municipal, se han iniciado
las obras del proyecto denominado "Colector Vial Reforma", que pretende
subsanar esta carencia, cabe decir, sin la guía de un plan maestro.
Independientemente del supuesto beneficio que estas obras puedan generar a
partir de su conclusión, las evidencias estadísticas que aparecen en el cuadro
3 expresan la gravedad del efecto acumulado de postergar durante tantos años la
atención a este problema.
Si bien entre 1980 y 1995 el
porcentaje de población con este servicio aumentó de 75.6 a 92.5%, la
proporción de habitantes con desagüe al drenaje público disminuyó a lo largo
del periodo, de 98.1 a 96.8%. En contrapartida, la población con servicio de
drenaje conectado a fosa séptica o con desagüe directo al suelo, se incrementó
de manera constante, en una proporción superior a 400%. De esa forma, el
volumen de población que en 1995 carecía por completo del servicio de drenaje,
sumado al que sólo contaba con fosa séptica o desagüe al suelo, alcanzaba una
cifra cercana a los 90,000 habitantes, esto es, más de 11% de la población
total del área metropolitana.
Diferencias
socioespaciales en la cobertura del servicio de agua
potable
Un aspecto colateral a los
procesos señalados, pero no menos importante, es la existencia de marcadas
disparidades en la cobertura y calidad de los servicios de agua potable y
drenaje, que se expresa de manera diferencial conforme a los distintos sectores
socioeconómicos de la población local, y a su ubicación al interior de la
mancha urbana.
En el caso del servicio de
agua potable, es evidente que el avance del desarrollo urbano a lo largo del
tiempo ha significado, en términos
generales, una mayor cobertura; sin embargo, algunos de los estratos sociales
de la población metropolitana no han podido contar con este beneficio de la
misma forma que otros grupos, generándose serias desigualdades en los grados de
consumo, y en la accesibilidad y eficiencia del servicio.
Tal es la situación que
afecta a innumerables colonias y fraccionamientos localizados al norte y
oriente del área metropolitana, donde el acceso a los servicios públicos llega
a ser apremiante. De manera similar, pueden detectarse diversos sectores
urbanos con serios padecimientos en esta materia. Así, por ejemplo, en torno al
casco antiguo central y hacia el sur del primer contorno del centro histórico,
se localiza un elevado número de vecindades, la mayoría de ellas habitadas y
con múltiples deficiencias respecto a los recursos e infraestructura con que
cuentan, especialmente en lo que concierne a la dotación de agua potable y
drenaje.
Si se analiza a simple vista,
la información del cuadro 4 puede resultar engañosa, ya que a principios de los
años noventa, prácticamente la totalidad de la población residente en
vecindades contaba con el servicio de agua potable. No obstante, una revisión
más precisa nos indica que el déficit de este servicio dentro de las viviendas
era −y sigue siendo− considerable; se aprecia así que, en conjunto, sólo 43.1%
de sus habitantes disponía de agua potable en si vivienda, que al compararse
con el promedio observado en toda el área metropolitana, revela la inequidad sociespacial en la prestación del servicio.
Por supuesto, en algunos
casos, como son las vecindades ubicadas en la zona centro (véase el mapa 2), la
situación es aún más apremiante, pues prácticamente 80% de los residentes
carecen de un abastecimiento directo a su vivienda.
En consecuencia, es posible
afirmar que, al igual que diversas colonias y fraccionamientos de la periferia
urbana, las vecindades corresponden a sectores urbanos que han quedado fuera
del proceso de "consolidación urbana" (Ruvalcaba y Schteingart, 1987), originando grandes zonas no integradas
a la traza o a los servicios urbanos, que a su vez constituyen verdaderos bolzones de población marginada.
Conviene aclarar que estas
disparidades se asocian con diversos factores, entre los que se encuentran las
condiciones naturales del territorio donde se ubican los distintos
asentamientos, la distancia total y promedio que deben recorrer los usuarios
para acceder al servicio −en los casos en los que no cuentan con dotación
dentro de la vivienda−, y los medios económicos disponibles para contratar su
instalación. Pero también están vinculadas estrechamente con la incapacidad de
los gobiernos locales para atender con eficiencia y equidad la prestación de
los servicios públicos básicos.
La organización y prestación
de los servicios de agua potable y drenaje
Los servicios urbanos de agua
potable y alcantarillado en la ZM de San Luis Potosí funcionan bajo la
administración de la empresa Organismo Intermunicipal Metropolitano de Agua
Potable, Alcantarillado, Saneamiento y Servicios Conexos (INTERAPAS), hasta hace
poco denominada Sistema de Agua Potable y Saneamiento (SIAPAS). Esta empresa
administra los sistemas de captación, conducción, tratamiento, almacenamiento y
distribución de agua potable, y los correspondientes a la red general de
saneamiento. La operación descentralizada de este servicio tiene ya algún
tiempo (SIAPAS fue creado en 1991, bajo la administración panista de Guillermo Pizzuto Zamanillo, e INTERAPAS comenzó a operar desde 1996,
durante la gestión de Luis García Julián), por lo que no forma parte de los
recientes intentos descentralizadores, ni es secuela del llamado nuevo
federalismo.
Sin embargo, la experiencia
observada por este modelo de gestión de los servicios de agua potable y drenaje
en estos siete años, puede resultar aleccionadora para las nuevas atribuciones
que en la actualidad se intenta otorgar a los gobiernos locales, tanto de esta
zona metropolitana, como de otras localidades urbanas del estado de San Luis
Potosí. Con esta finalidad, a continuación se analizan algunos de los rasgos
centrales de este modo de gestión.
El
modelo de gestión
En primer lugar, se pudo
verificar que la gestión del agua y el alcantarillado por parte de INTERAPAS,
se concentra básicamente en el área técnica. Quizá por ello el organismo se ha
visto sumamente limitado cuando ha debido encarar los efectos de la metropolización −tales como el violento crecimiento
poblacional y la consecuente demanda de servicios−, o de la crisis económica
prevaleciente −como el proceso inflacionario y la crisis financiera de los
municipios de San Luis Potosí y Soledad de Graciano Sánchez.
Otro aspecto relevante
derivado de este análisis consiste en la inexistencia de un control global
sobre el proceso de gestión, en lo que se refiere a la producción y
abastecimiento de agua, que se encuentra más bien limitado a la circunscripción
de la empresa y, por tanto, no abarca toda el área metropolitana, ni otros
sistemas de dotación existentes como: aprovisionamiento por medios privados
−pipas o camiones cisterna, acarreo en botes-, la compra del líquido entre
vecinos, acaparamiento, conexiones ilegales, entre otros. Una situación similar
se observa sobre el proceso de gestión del sistema público de alcantarillado y
drenaje.
En cuanto a las relaciones
sociales y políticas que median en el proceso de gestión del sistema de agua
potable y saneamiento, resulta interesante observar la presencia predominante
de la burocracia del organismo, en sus facetas ingenieriles, administrativas y
económico-financieras, en cuyas manos se concentran, casi de manera exclusiva,
las principales decisiones que afectan la operación del servicio, por lo
general bajo una racionalidad de carácter eminentemente técnica.
Sin embargo, no se puede
omitir la intervención de otras entidades, que eventualmente participan en el
nivel de la racionalidad política que requieren aspectos como la elevación de
tarifas, o los planes técnicos o estratégicos que exige la construcción y
licitación de plantas de tratamiento de aguas residuales. Mediante la
participación de estos organismos se establecen negociaciones directas entre el
gobierno estatal −por medio del Subcomité de Agua Potable y Saneamiento, del
Comité para la Planeación del Desarrollo del Estado (COPLADE) −, dependencias
federales como la Comisión Nacional del Agua (CNA), los gobiernos municipales,
y quienes tienen en sus manos el control de cada uno de los sectores o fases de
la gestión de los servicios.
Cabe aclarar que estas
consultas o reuniones intersectoriales e interinstitucionales, por lo general
son un mecanismo de la empresa para legitimar sus decisiones y evitar posibles
bloqueos a sus argumentaciones técnicas. De ahí que prácticamente en todas las
fases del proceso (planeación, inversión, ejecución, operación, seguimiento o
evaluación del servicio), la racionalidad predominante también sea de corte
técnico-empresarial, aunque ocasionalmente admite el juego de intereses
políticos y económicos diversos, especialmente en lo que respecta a la fase de
gestión política y social de los servicios.
Por
supuesto, la participación de los usuarios aparece totalmente subordinada en
este esquema, limitándose a ser actores pasivos y receptores de las
disposiciones unilaterales de la empresa, sin dar lugar a reivindicaciones
legítimas; en ciertos casos, la presencia de la población en este escenario se
reduce a la presentación de peticiones de ampliación del servicio, reclamos
acerca de su eficiencia, o a su participación complementaria en alguna obra de
interés colectivo mediante los Consejos de Desarrollo Municipal o Juntas de Mejoras.
En suma, la identificación
del modelo de gestión de ambos servicios públicos, es decir, de las distintas
formas de organización de los recursos y de relación de los actores sociales y
políticos involucrados en su prestación, permite caracterizarlo como un modo de
gestión tecnocrático, en su vertiente tecno-burocrática (Velázquez, 1994) que,
a diferencia del modo técnico-empresarial, caracterizado por un enfoque que
busca trasladar al sector público los principios de la administración de la
empresa privada y de la gerencia pública, introduce un matiz político en
ciertos momentos de la gestión en el sentido de que los objetivos de
productividad económica van acompañados por un auspicio del gasto público y por
políticas sociales que se acogen a una lógica de las necesidades, y no de la
productividad exclusivamente.
En el caso concreto de la
operación de los servicios de agua potable y drenaje en la ZM de San Luis
Potosí, los efectos de esta derivación del modelo tecnocrático tienden a
reflejarse en la injerencia de formas clientelares de relación entre la
municipalidad y la población, con la participación de funcionarios municipales
−con pretensiones electorales− o de intermediarios políticos, entre quienes
destacan algunos líderes comunitarios.
En este contexto, es
importante subrayar que la introducción de la variable política en la gestión,
ha tenido diversos efectos sobre la prestación de los servicios públicos. Uno
de ellos es la incorporación de nuevos usuarios al sistema, como producto del
funcionamiento de redes clientelares o de una política asistencialista, más que
de una concepción del carácter público del servicio.
A ello se agrega que, en
términos operacionales, el modelo de gestión de los servicios de agua potable y
saneamiento tiende a ser fuertemente rutinario e inmediatista, cumpliendo las
tareas mínimas necesarias para su prestación. No existe, por tanto, un interés
por innovar los sistemas de producción del servicio ni las formas de
participación social. Evidentemente, esta situación dificulta las tareas de
planificación, e inhibe la elaboración de estudios técnicos formales o planes
maestros que permitan a las autoridades locales y al organismo operador, por un
lado, prever nuevos desarrollos del servicio y mejorar su calidad, y por el otro,
promover la modernización de los distintos procesos −administrativo,
operacional, financiero y crediticio− que deben acompañar la adecuada
prestación de estos servicios.
Dependencia
financiera, tamaño de la ciudad e incapacidad técnica de los municipios
metropolitanos
En el marco descrito hasta
aquí, encontramos evidencias de la problemática en la que se desenvuelve la
prestación de los servicios públicos de agua potable y drenaje en la ZM de San
Luis Potosí. Se han acotado ciertas dimensiones del problema, y explorado
algunas posibles causas, que en parte explican los déficits registrados en
ambos servicios durante los últimos años.
No obstante, una variable
fundamental para analizar las limitaciones de los gobiernos locales y del
propio organismo operador para subsanar estas carencias, se relaciona con sus
posibilidades reales de inversión. Al respecto, puede afirmarse que la
operación descentralizada de estos servicios no ha significado el saneamiento
financiero de la empresa administradora, la cual por cierto, ha tenido en
distintos momentos serias crisis de endeudamiento y de transparencia .en el
manejo de recursos, solucionadas mediante subsidios del gobierno estatal y
alzas en las tarifas.
De manera similar, la
tendencia observada en los últimos años revela graves desequilibrios en las
finanzas de los dos municipios metropolitanos, que permiten mantener el
personal y el funcionamiento de los servicios en cuestión, pero que impiden
realizar nuevos proyectos de inversión. Como se observa en el cuadro 5, entre
1989 y 1994 se aprecia un crecimiento casi constante en la proporción de
recursos invertidos en gasto corriente (gasto administrativo y servicios
personales), que pasó de 40.4 a 47.3%, mientras que el gasto de inversión
(gasto en obra pública e infraestructura) se redujo durante el mismo lapso de
55.5 a 52.4 por ciento.
Es importante destacar que el
valor absoluto más bajo alcanzado por el gasto en infraestructura y servicios
públicos coincide con el inicio de la administración panista de Mario Leal
Campos (1992). Posteriormente este nivel se recuperó ligeramente, a partir del
apoyo que recibió el municipio de San Luis, mediante fondos del Programa
Nacional de Solidaridad (PRONASOL) y del gobierno estatal.
Este hecho por sí mismo
demuestra la limitada capacidad económica y financiera del gobierno de esta
área metropolitana, que en realidad se encuentra determinada por los
condicionamientos político-administrativos y de tramitación de recursos
procedentes del gobierno central (federal y estatal), limitando sus
posibilidades para desempeñar eficientemente las funciones que le corresponden,
y enfrentar con éxito la creciente demanda en la dotación de servicios básicos,
no obstante que los recursos casi se duplicaron durante el periodo 1989-1994.
Para justificar las
deficiencias señaladas, los gobiernos de municipios urbanos tradicionalmente
han esgrimido el argumento del impacto desfavorable del crecimiento demográfico
en las finanzas municipales, y por ende, en el monto de recursos invertidos en
materia de infraestructura y servicios públicos. Al respecto, diversos autores
(Ladd, 1990 y 1992; Synder
y Stegman, 1987; entre otros) han encontrado que,
efectivamente, el rápido crecimiento de la población de una ciudad, y el
consecuente incremento en la intensidad o densidad de uso del suelo, pueden
traer consigo efectos fiscales indeseables que incrementan los costos de
provisión de los servicios públicos, demeritando la calidad y cobertura de los
mismos.
En el caso que nos ocupa, la información
disponible en el cuadro 6 revela que entre 1989 y 1994 la inversión absoluta y
per cápita en materia de infraestructura y servicios se incrementó de 1989 a
1991, cayendo entre este último año y 1993, y recuperándose en 1994. Así, al
inicio del periodo estudiado, los gobiernos de la zona metropolitana invertían
de manera conjunta 58.90 pesos por habitante anualmente, mientras que en 1994
esta cifra ascendió a 88.80 pesos.
Lo anterior significa que la
inversión pública en esta materia se ajustó rápidamente al crecimiento de la
población. Por tanto, el argumento de justificar la baja calidad y las
deficiencias en la cobertura de los servicios de agua potable y drenaje debido
al crecimiento de la población de la zona, difícilmente puede ser válido, o por
lo menos podría considerarse ambiguo. Lo que sí llama la atención es la caída
en el gasto total durante los dos primeros años de la administración del
panista Mario Leal Campos; caída originada fundamentalmente por una disminución
de las participaciones federales hacia el municipio de San Luis Potosí.
Conclusiones y
recomendaciones
Los resultados expuestos
permiten confirmar, aunque sea de manera tentativa, algunos de los supuestos
iniciales acerca de la (in)capacidad de los gobiernos locales en la administración
y gestión de los servicios públicos, entendidas como la combinación de
actuaciones y trámites que son necesarios para asegurar el desarrollo ordenado
y eficaz de esta zona metropolitana, y para garantizar el mejoramiento de las
condiciones de vida y de trabajo de sus habitantes.
En primer término, se
encontró que la alternancia en el control de las administraciones municipales
por parte del PRI, del PAN, o de otros partidos o coaliciones, no ha
significado, en nuestro caso de estudio, necesariamente una mejor gestión de
los servicios públicos, pero sí cambios en sus finanzas locales. Los gobiernos
municipales entrantes han tenido que absorber un serio desgaste, en términos de
legitimidad y gobernabilidad, derivado en gran medida de las dificultades que
han encontrado para enfrentar el problema de los servicios de agua potable y
drenaje; lo cual, cabe decir, no necesariamente se ha reflejado en la arena
político-electoral.[6]
Lo mismo sucede con el
traspaso de atribuciones, recursos y responsabilidades hacia los gobiernos
locales, que independientemente de su filiación partidista, han puesto de
relieve la enorme dependencia de éstos respecto a los gobiernos federal o
estatal; aspecto que constituye uno de los problemas torales del gobierno
metropolitano de San Luis Potosí.
En este sentido, es
conveniente subrayar que la carencia de ingresos que padecen los municipios
estudiados no define por sí misma su dependencia financiera. Sus rezagos en
materia de autonomía, descentralización, y eficiencia administrativa o técnica,
tienen otros componentes más profundos, tales como su relación clientelar y
subordinada a los otros sectores del gobierno,[7] las
características e inercias de su estructura interna, y la ausencia de
mecanismos de participación ciudadana en los procesos de planeación,
administración, gestión y evaluación de los servicios públicos.
En relación con este punto,
la información revisada revela serias deficiencias en el aparato planificador
metropolitano local, que se expresan en la falta de previsión y de perspectiva
a largo plazo en la administración, planeación y gestión de los servicios de
agua potable y saneamiento.[8]
En consecuencia, al igual que
en otros aspectos, en materia de servicios públicos no existe una propuesta o
estrategia de desarrollo, mucho menos de carácter metropolitano, sino un
enfoque reactivo que se limita a la solución de las carencias o déficit en las
áreas de reciente urbanización, y al mantenimiento, construcción y
funcionamiento de los servicios en general. Sin embargo, deja fuera aspectos
relacionados con una estrategia económica urbana, el problema del desempleo o
subempleo, la refuncionalización de los usos del
suelo y el control del mercado especulativo del suelo, el desarrollo urbano
sustentable, o simplemente la incorporación de formas participativas en la
gestión de los servicios públicos.
Por el contrario,
especialmente en el caso de las administraciones panistas, esta situación, ha
agudizado una gran apertura a esquemas de carácter eminentemente técnico, de
origen ideológico neo liberal −reaganiano y thatcheriano−,
plasmados en la instrumentación de modelos de administración de los servicios
públicos municipales que permiten adoptar modalidades de prestación basadas en
la privatización y descentralización de los mismos (Herrera, 1995; Soria,
1995), pero que no consideran los criterios de equidad y de participación
comunitaria en la gestión de estos servicios.
Como resultado, se ha
impuesto un modelo de gestión tecnoburocrático, cuyos
principales adeptos han sido los gobiernos municipales panistas, pero también
grupos privados, locales o foráneos, que han percibido en estos esquemas de
privatización, la existencia de un importante componente de rentabilidad.
Este aspecto cobra una gran
relevancia para la imagen que pretenden ofrecer dichas administraciones a la
ciudadanía, ya que en términos ideológicos la privatización de los servicios de
agua potable y drenaje se plantea como una supuesta innovación, pero además, en
la práctica, independientemente de su nulo reflejo en la eficiencia o eficacia
de la prestación de esos servicios, les permiten descargar gran parte de sus
responsabilidades, tanto en el nivel económico, como en el administrativo y
político.
En este punto, y a manera de
corolario, podrían plantearse algunos aspectos fundamentales sobre la gestión
municipal de esta zona metropolitana, tales como: ¿Qué orientación del
desarrollo, en general, y de sus diversas vertientes, en particular, deben
seguir los municipios metropolitanos? ¿Bajo qué criterios pueden conciliarse en
la práctica los reclamos populares con los requerimientos de largo plazo para
el desarrollo de la infraestructura y los servicios? ¿Cómo puede sumarse de
manera efectiva y democrática la iniciativa ciudadana a la gestión de los servicios?
¿Cómo puede establecerse y mantenerse la gobernabilidad municipal sin caer en
procesos clientelares? ¿Cuál es la toma de decisiones adecuada en la asignación
de recursos?
Estos temas implican a su vez
una necesaria preocupación por el desarrollo municipal y metropolitano, y no
sólo por la administración de la escasez. Evidentemente, el problema de la
suficiencia financiera y presupuestal es de la mayor importancia. No obstante,
paradójicamente, mientras menores sean los recursos disponibles, más adecuado
debe ser su manejo y distribución.
Por otro lado, la emergencia
de la sociedad civil, en su creciente búsqueda de espacios de expresión,
representa también una oportunidad para movilizar una gran cantidad y
diversidad de recursos. De aquí se deduce que la convocatoria a la ciudadanía y
sus organizaciones para contribuir a la promoción del desarrollo municipal,
requiere también de un planteamiento claro y, sobre todo, con visión de largo
plazo.
En consecuencia, la
eficiencia y eficacia del municipio radica cada vez más en la capacidad de
planear adecuadamente su gestión. Es decir, contar con un proceso adecuado de
toma de decisiones, que incorpore las iniciativas de los grupos sociales y que
permita conciliar el desarrollo de largo plazo con la atención de demandas
inmediatas, en un clima de gobernabilidad y transparencia de la gestión local.
Ello implica una necesaria redefinición del ámbito de la planificación del
desarrollo municipal, a partir de un modelo en el que se mida la actuación
institucional de los Órganos planificadores municipales, y de los instrumentos
destinados a la prestación y gestión de los servicios públicos básicos.
En este sentido, se hace
evidente la necesidad de dejar atrás una visión en la que prevalece la noción
del planificador urbano y el administrador público, como simples
"ejecutores de los rígidos planes gubernamentales [...] para dar lugar al
gestor o gerente público, con capacidad emprendedora y generadora de consensos,
en marcos interinstitucionales móviles y conflictivos, en un proceso
planificador por aproximaciones sucesivas, en el que el valor esperado es el
proceso mismo y no el producto final llamado plan" (Cabrero, 1995:
2).[9]
Finalmente, conviene aclarar
que la evaluación que en este documento se presenta posee un carácter
eminentemente aproximativo, basado primordialmente en aspectos e información
relativos a un caso de estudio como es la ZM de San Luis Potosí. Por tanto,
debe interpretarse con reservas, precisamente porque los resultados de este
trabajo pueden contrastar con la gran diversidad de circunstancias y
condiciones que en el ámbito local hacen de cada municipio en México un caso
especial.
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