El territorial de la globalización. Reflexiones acerca del sistema
regional chileno
Sergio Boisier
Instituto Latinoamericano y del Caribe de
Planificación
Económica y Social (ilpes)
Resumen
En este artículo se analiza el desafío del
desarrollo regional-local endógeno en Latinoamérica en el contexto de la
dialéctica territorialidad/globalización. Para ello se parte de la
necesidad de comprender la globalización como un fenómeno multidimensional,
reconociendo las dimensiones más frecuentemente consideradas en esto, como son la dimensión política, la económica, la social y una que
no siempre es incluida de manera
explícita, como lo es la dimensión geográfica. Con relación a esta última se
enfatiza la importancia de incluirla en términos de una dimensión geográfica
interna, y también como una dimensión geográfica externa.
Comprender el desarrollo regional desde esta
dialéctica globalización territorialidad supone reconocer la interacción
entre fuerzas internas y externas del desarrollo, que tienen la capacidad
necesaria como para reconfigurar a las regiones. En este contexto, el desafío
para los territorios es organizarse como regiones pivotales, que articulen una apertura externa
económica con una apertura interna política, así como la interpenetración de lo
público y lo privado en la gestión regional.
Las regiones pivotales son aquellos
territorios con una organización compleja, en los cuales existen variedad de
subsistemas jerarquizados de maneras no lineales. Las regiones pivotales
también se caracterizan por su cultura generadora de identidad. Desde esta
concepción orientada al desarrollo regional, la cultura regional se sintetiza como una manera de ver
el mundo y de relacionarse con él. Estas regiones complejas también necesitan
una modernización del Estado en términos territoriales, que en buena medida va
de la mano de la capacidad para generar y organizar información.
1.
Globalización y reconfiguración territorial. Nueva epistemología
regional y condiciones de éxito en un escenario Globalizado
La globalización, un nuevo mantra de
la política económica contemporánea,
tiene dimensiones políticas, económicas, sociales y, últimamente aunque
no menores, geográficas. Políticas en el sentido de contribuir a redibujar el mapamundi
de la geografía política real, mediante el debilitamiento de la noción
tradicional de Estado nacional y a través del paralelo fortalecimiento de los cuasi-Estados
supranacionales y subnacionales; y políticas también, desde el punto de
vista del poder, al consolidar la monopolaridad de la fuerza derivada de la
hegemonía de los Estados Unidos de América. Económicas, al mundializar
la producción manufacturera y el consumo por un lado, y al mundializar
la competencia por mercados, tecnologías y capital. Sociales, en cuanto la
globalización modifica la inserción laboral de grandes contingentes de
población, pero sobretodo, debido a la mundialización de los massmedia.
Cable (1995) analiza los cinco mecanismos de la globalización: la
integración tecnológica y económica, el capital financiero ("el fin de la
geografía", según su terminología), las multinacionales y la inversión
extranjera directa, el comercio de bienes y servicios, los movimientos de
población, y la globalización de los regímenes de política para proveer bienes
públicos internacionales. Cable también desmitifica varios aspectos del
discurso de la globalización y examina las principales reacciones políticas a
la globalización. Una cuestión poco
examinada es el surgimiento de nuevas identidades, nuevas formas de
nacionalismo (el nacionalismo defensivo, el nacionalismo positivo,
la nación competitiva, y el federalismo). Su gran conclusión es que el
fenómeno de la globalización ha conducido a una reducción del espacio de
maniobra de los gobiernos nacionales, en un número creciente de campos (pero no
en todos), y ello no puede dejar de tener profundas implicaciones políticas.
Posiblemente la dimensión menos explorada,
aunque no por esto menos radical en cuanto a la fuerza de los cambios que
introduce, es la dimensión geográfica de la globalización, es decir, los
cambios en la geografía política que se están produciendo en diversas escalas
del mapa, desde el surgimiento de alrededor de veinte nuevos países en lo que
va transcurrido de la década de los noventa, hasta la nueva geografía política
en el interior de los países, que pugna por surgir por entre los crecientes
resquebrajamientos de la rígida y obsoleta división política-administrativa,
que no en pocos casos, tiene su origen en los Siglos xvii y xviii.
Si la revolución científica y tecnológica
introduce el cambio socio-económico a una velocidad exponencialmente creciente
y en ámbitos también exponencialmente mayores, ¿por qué habrían de mantenerse
sin daños las provincias, las regiones y los propios países, en cuanto a
divisiones territoriales?
Como lo señala Müller (1995):
La participación internacional en el stock y
en los flujos económicos de un país indica la intensidad de la globalización.
Esta participación no se restringe a los procesos productivos y comerciales,
financieros y de servicios; se extiende a la producción y la difusión de
conocimiento y de tecnologías, a la gestión y a la cultura de un país. La
globalización empuja a poblaciones e individuos, a países, regiones y
localidades, a nuevas formas de interdependencia, en las cuales se experimentan
formas inéditas de cooperación y de resolución de conflictos.
Esta globalización competitiva acelera la
desestructuración de organizaciones e instituciones locales y regionales,
nacionales y supranacionales, construidas en la postguerra, al tiempo que
fuerza la emergencia de organizaciones e instituciones nuevas o
reestructuradas, que no se asemejan nada a las anteriores, existentes hasta la
presente ola internacionalizante de las economías nacionales.
De acuerdo con Boisier (1994), surgen dos
escenarios nuevos que enmarcan, de ahora en adelante, los esfuerzos de
intervención sobre el latente desarrollo regional o local endógeno: un nuevo escenario contextual y un nuevo escenario estratégico para
el desarrollo regional. Estos escenarios representan la síntesis de la
dialéctica globalidad y territorialidad, entre fuerzas exógenas y
endógenas que se cruzan precisamente sobre los territorios organizados (no
sobre cualquier tipo de partición territorial).
El escenario contextual del desarrollo
regional queda configurado a su vez, por dos procesos. Por un lado, el proceso
de apertura externa, de naturaleza esencialmente económica, resultado directo
de la globalización y, en último término, de la microelectrónica, y por otro,
el proceso de apertura interna, proceso de naturaleza política, expresión
concreta de la fuerza de la descentralización, megatendencia de múltiples
raíces.
El escenario estratégico del desarrollo
regional queda configurado también por dos procesos. Uno, asociado a las nuevas
modalidades de configuración regional (regiones pivotales, regiones asociativas
y regiones virtuales) y otro, vinculado a la interpenetración entre lo público
y lo privado, traducido en la aparición de modelos de gestión regional pública
basados en criterios de gestión privados (regiones como cuasi-Estados y
regiones como cuasi-empresas).
Es en estos escenarios, donde tiene lugar el juego
de la globalización por parte de los territorios organizados (regiones,
provincias, comunas, etcétera). Para todo gobierno territorial, el desafío
consiste en cómo ayudar al territorio de su jurisdicción a ocupar nichos que
sean simultáneamente modernos, competitivos, equitativos y participativos.
Estos son los escenarios de la modernidad.
Para maximizar la posibilidad de salir del juego en condiciones ganadoras,
las regiones deben incorporar en su propia gestión, la flexibilidad, la
velocidad, la maleabilidad y la imaginación creativa. La flexibilidad será para
aumentar el abanico de respuestas a las demandas del entorno, tanto en términos
de tamaño como de estructura, el concepto de producción flexible del
post-fordismo tiene una reproducción analógica en el ámbito territorial.
Los cuadros insertos a continuación dan
cuenta de ambos escenarios.
Cuadro 1
Escenario contextual del desarrollo regional
descentralizado
Apertura externa ( ) y apertura
interna ( )
(Globalización) + (Descentralización)
|
|
|
Alta |
Baja |
||
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|
Competitividad |
Modernidad |
Competitividad |
Modernización |
|
Alta |
Equidad |
|
|
|
|
|
Alta |
Participación |
|
Chile 93 |
|
|
|
Baja |
Equidad |
Chile 93 |
|
|
Chile 73 |
|
Baja |
Participación |
|
|
Chile 73 |
|
Nota: La ubicación de Chile en los casilleros
es meramente referencial; pero muestra el importante cambio de ubicación del
país en d periodo considerado.
Cuadro 2
Escenario estratégico del desarrollo regional
descentralizado
|
Gestión |
Cuasi-estados |
Cuasi-empresas |
Ejemplos colombianos |
|
Organización |
|||
|
Pivotales |
|
|
Antioquia, Valle |
|
Asociativas |
|
|
Nariño+ Cauca Valle + Choco |
|
Virtuales |
|
|
Antioquia/Cataluña Valle/Lombardía Occidente/Biobio |
Nota: El sombreado indica la no existencia de
esa situación.
La velocidad es una condición absolutamente
indispensable para aprovechar las oportunidades (lo que constituye el verdadero
secreto en el sistema de competencia), para entrar y salir rápidamente de
acuerdos y de redes. La maleabilidad sirve para disponer de capacidad de
adaptación estructural a los intersticios del entorno y a las características
del propio medio regional (por ejemplo, en relación a la propia estructura de
gobierno regional). La imaginación creativa es una condición esencial para un
gobierno territorial reinventado, a la Osborne y Gaebler (1994), que permite hacer
más con menos, que permite movilizar los recursos psicosociales latentes en
toda la comunidad, que complementan la parquedad usual de los recursos
financieros, y que resultan ser, como es crecientemente reconocido, los
elementos fundantes del desarrollo regional y local endógeno.
Desde el punto de vista estructural, cabe
comentar acerca de las características de las regiones pivotales, consideradas
como la organización territorial más apta para competir en los nuevos
escenarios. En primer término, una región pivotales, desde luego, un territorio
organizado (los territorios, en general, recorren una gama de
situaciones que incluyen el territorio natural, el territorio equipado
y el territorio organizado) que es estructuralmente complejo. La complejidad
es una condición necesaria para competir exitosamente en un escenario que es
precisamente, complejo y en el cual las reglas lo son también. Es obvio que es
difícil ganar en un juego complejo, para jugadores simples. De
aquí la necesidad de complejizar las estructuras regionales, como parte de los
propios proyectos de desarrollo en cada región. Para expresarlo en términos más
simples: si los productos que se configuran como las estrellas del
comercio son productos con un alto contenido de conocimiento, no se puede
pretender formar parte de ese conjunto intercambiando productos que sólo
contienen información o muy escaso conocimiento. La complejidad hace
referencia a:
1.
La variedad de subsistemas que pueden reconocerse independientemente
como formando parte del sistema (regional) completo;
2.
La jerarquía o la capacidad decisional que muestran tales subsistemas;
3.
La proporción de articulaciones no lineales presentes en el sistema, y;
4.
La recursividad presente en el sistema, esto es, la capacidad de sus
elementos para ser simultáneamente causa y efecto (Morin, 1994).
En segundo término, una región pivotal es un territorio
organizado que contiene y expresa una cultura, capaz a su vez, de generar una
identidad y en consecuencia, capaz de solucionar virtuosamente la ecuación
sociedad/territorio.
Cultura es la construcción social que
sintetiza una cosmogonía, esto es, una manera de mirar el mundo, y una
ética, es decir, de relacionarse con el mundo material y social. Más allá de la
obviedad, más allá de reconocer que sin cultura productora de identidad no es
posible siquiera emplear correctamente el vocablo región. La cultura e
identidad se han convertido en factores de competitividad, al permitir
introducir en bienes y servicios, un grado de diferenciación en un marco de
competencia en el que las fuerzas homogeneizantes de la globalización tienen
una presencia permanente.
2. Las tendencias pesadas del crecimiento regional en Chile
¿Qué está ocurriendo con el ordenamiento
regional chileno? ¿Cuáles son las tendencias de crecimiento regional de largo
plazo (las tendencias pesadas) en Chile? ¿Cuáles son las regiones
ganadoras y cuáles las perdedoras en los últimos decenios y qué
implicaciones tiene esto desde el punto de vista de la globalización?[1]
Ahora están disponibles las cifras sobre la
evolución del Pm regional para el periodo 1960-1992, debidamente homogeneizadas
con respecto a los distintos cortes temporales con que hasta hace poco se
presentaban. Los comentarios siguientes, que analizan tales cifras, se han
extraído de un trabajo reciente de Boisier y Lira (1995).
La cantidad de información disponible, en
términos absolutos y en términos relativos, es muy grande y hay que escapar a
la tentación de efectuar una cantidad tal de procesamientos que la variedad de
la información impida formar juicios certeros y rápidos. Por esta razón, en
esta oportunidad se realizará un primer y sintético análisis de la información.
Para ello se ocupa el software TAREA (versión 2.0) desarrollado en el llPES,
precisamente para este tipo de análisis; en particular se emplea la técnica
conocida como análisis diferencial/ estructural, una técnica que permite
diferenciar la importancia relativa de la composición sectorial del PIB
regional y de la competitividad nacional de los sectores regionales, en la
explicación de una dinámica económica de cada región que se muestra como mayor
o como menor de la dinámica del país en
su conjunto en un mismo periodo de tiempo.
Deben mencionarse una serie de limitaciones
tanto de la información como del propio método de análisis, limitaciones en
general bien conocidas por los especialistas. La información se refiere a una
desagregación de la cuenta del Producto por Sectores de Origen y la propia
metodología de cálculo merece reparos; su desagregación por sectores de
actividad económica regional es reducida y el análisis diferencial/ estructural
otorga un peso excesivo a la composición regional del PIB en el año inicial.
Asimismo, el nivel de agregación de la información sólo permite hablar de las tendencias
pesadas, las cuales pueden ocultar y de hecho ocultan, tendencias
livianas del cambio, que son muy importantes para· provincias o para ramas
productivas. El método se ubica en el campo de la estática comparativa y
por tanto opera sólo con los puntos inicial y final de una serie, ocultando los
cambios a lo largo de ella. Aún así, este tipo de estudio permite al analista
regional finamente entrenado, descubrir derroteros para investigaciones
más acuciosas.
Como se ha dicho, nos adentramos rápidamente
en un mundo en el cual la información y el conocimiento se convierten en el
factor clave del desarrollo. En el capitalismo, la organización clave era la
empresa; en el postcapitalismo, la organización clave, todavía no del todo
configurada, es la organización capaz de procesar información y generar
conocimiento. No está claro si tal papel lo cumplirá la universidad u otra
forma organizacional. La apuesta en este sentido apunta más bien a relevar la
importancia similar de varios nodos de la red de inteligencia
dispersa, que hoy tipifica la estructura de la producción de conocimiento,
ya sea a nivel nacional, o a nivel regional.
De todos modos, es incuestionable la
importancia, creciente por lo demás, del gobierno (regional y nacional en este
caso) como nodo de dicha red, precisamente dentro de un modelo de
política económica que apunta a un cambio radical en la forma de hacer
gobierno, privilegiando las modalidades indirectas de acción estatal
(marcos regulatorios, equilibrios, información, etc.) por sobre el
intervencionismo directo.
En otras oportunidades se ha llamado la
atención, precisamente, sobre un nuevo papel de los gobiernos regionales que
operan en marcos tipificados como economías, de mercado, abiertas y
descentralizadas. Se ha sostenido que el reprocesamiento estructurado de la
información, constituye una nueva tarea gubernamental, consistente en
recoger la enorme y desordenada masa de información que circula sobre
los agentes del desarrollo (empresarios, funcionarios, dirigentes sociales,
investigadores, etc.) con el objeto de ordenarla en función de un
proyecto colectivo (de desarrollo) y devolverla a quienes toman las decisiones,
reduciendo así el nivel de incertidumbre, los costos de transacción y generando
un conjunto de decisiones individuales más a tono con el proyecto colectivo de
desarrollo que la propia comunidad se da a sí misma.
En este sentido, todos los gobiernos
regionales en Chile deberían estar trabajando en la interpretación fina de las
cifras, cuyo análisis en forma agregada se mostrará a continuación. Para
posicionarse adecuadamente en el .difícil escenario del Siglo xxi, todo tomador de decisiones, en
cualquier región, debe examinar el futuro a partir del conocimiento del pasado.
Para cualquier inversionista potencial o empresario real, conocer el
comportamiento macroeconómico de largo plazo de la región y disponer de, al
menos, varias hipótesis que expliquen cuán bien o cuán mal lo ha hecho la
región, es absolutamente fundamental a la hora de tomar decisiones que
conlleven riesgos.
Hecho este breve preámbulo, ya es posible
comentar algunos hechos sobresalientes. La primera conclusión que puede
extraerse de la información, es que sólo las regiones i, ii, iv, y rm
(Tarapacá, Antofagasta, Coquimbo y Metropolitana) muestran un crecimiento mayor
que el promedio del país en el periodo de treinta años, 1960/1990. Esto se
explica porque todas estas regiones aumentaron su especialización en sectores de rápido crecimiento
nacional entre 1960 y 1990 (pesca, electricidad, gas y agua, transporte y
comunicaciones y, comercio) y además, porque uno o varios de los sectores
económicos de estas regiones se mostraron como más competitivos que iguales
sectores de otras regiones. Estructura intersectorial y competitividad son los
conceptos claves del éxito de estas cuatro regiones. La segunda, es que las
regiones v, vi, viii y ix, (Valparaíso, O'Higgins, Bíobío y
Araucanía) son las regiones que muestran un peor resultado relativo. Todas
ellas muestran un crecimiento menor que el promedio del país y en todos los
casos, esto se explica por la combinación de un aumento de su especialización
en sectores de lento crecimiento nacional, y por la menor competitividad de
esos sectores en relación a iguales sectores ubicados en otras regiones. Las
regiones de Valparaíso y del Bíobío en vez de atraer sectores modernos, han
atraído actividades tradicionales. Hay que hacer notar que tanto la región de V
al paraíso como la región del Bíobío (v
y viii) son consideradas
tradicionalmente como los contramagnetos de la Región Metropolitana. La
tercera, es que las cinco regiones restantes (iii,
vii, y xi por un lado,
-Atacama, Maule y Aysén- así como x
y xii, por otro, -Los Lagos y
Magallanes-, muestran resultados que responden a situaciones más complejas y
diversificadas. Las regiones ii, vii
y xi anotan un crecimiento
relativo mayor que el promedio del país. Ello resulta de combinar una temprana
especialización en sectores de lento crecimiento nacional (se parecen entonces
a las regiones v, vi, viii y ix),
pero que es más que compensada por una mayor competitividad de esos mismos
sectores. Las regiones x y xii han tenido un crecimiento relativo
menor que el promedio del país, por el hecho de que a pesar de haber partido
con una especialización adecuada en sectores de rápido crecimiento (se parecen
a las exitosas regiones del Norte), esto fue contrarrestado por una
competitividad sectorial menor, que en otras regiones que generan el mismo tipo
de producción. No resulta aventurado atribuir a la distancia y a los costos
asociados, parte de la explicación. La cuarta conclusión es que a partir de
estos resultados, la geografía económica regional de Chile sugiere la aparición
de algunos racimos o agrupaciones (clusters) supraregionales. Por
ejemplo, la región de Tarapacá y la de Antofagasta podrían constituir una región
asociativa, al igual que la región del Bíobío y la de la Araucanía también
podrían configurar una región asociativa; a la luz de las más modernas
concepciones del desarrollo regional. Pueden imaginarse ventajas en este tipo
de asociación, para ambas regiones. Por ejemplo, la tradicional disputa entre
Arica e !quique tendería a diluirse en un espacio mayor y exitoso, en tanto que
hay evidentes complementaridades de infraestructura y de otro tipo, entre
Bíobío y la Araucanía, que facilitarían posiblemente la transformación de un
mismo modelo de crecimiento lento a uno rápido.
La quinta gran conclusión es que las
políticas de reconversión productiva y de fomento de la productividad se
encuentran en el cruce de la cuestión regional en Chile, en particular con
relación a la región de Valparaíso y a la región del Bíobío. En este último
caso, la reconversión ha sido entendida erróneamente como una cuestión ligada
sólo a la minería del carbón; en verdad y de acuerdo al nivel de agregación de
la información, se trata de un problema de reconversión global de la región.
Igual predicamento puede sostenerse en relación a la región de Valparaíso. Las
dos acciones de largo plazo más importantes para los gobiernos de ambas
regiones están vinculadas a preguntas como:
1.
¿Qué sectores o ramas dinámicas del futuro deben ser estimuladas para
localizarse en la región?,
2.
¿Cómo mejorar ahora la productividad de las actuales actividades
regionales? Como puede observarse, se trata de funciones completamente
distintas de las tradicionales de la gestión pública.
Los dos gráficos siguientes muestran, el
primero, una síntesis de las situaciones regionales y el segundo, ejemplos de
políticas que deberían ponerse en ejecución en algunas regiones.
Cuadro 3
Resumen de situaciones
|
Ordenamiento territorial chileno s/
comportamiento macroeconómico relativo de las regiones 1960-1990 |
Aumento en productividad y competividad
nacional de sectores regionales |
Retroceso en productividad y competitividad
nacional de sectores regionales |
|
Avance regional en la especialización en
sectores dinámicos nacionales |
Regiones i, ii, iv, rm (Regiones dinámicas) |
Regiones x, xii |
|
Retroceso regional en la especialización en
sectores dinámicos nacionales |
Regiones iii,vii, xi |
Regiones v, vi, viii, ix (Regiones rezagadas) |
Cuadro 4
Objetivos básicos de políticas regionales
según ciertas regiones
|
|
|
Productividad global |
|
|
|
Región Los Lagos Región Magallanes |
|
Reconversión global |
Región Atacama Región Maule Región Aysen |
Región Valparaiso Región Bíobío Región Araucanía |
En estas pocas observaciones sólo se ha
explorado la rica información hasta ahora disponible acerca del movimiento de
las regiones chilenas. La información muestra, simultáneamente, constancias y
mudanzas en el escenario de las regiones chilenas. Al mismo tiempo son el
reflejo de lo que el Estado y el mercado han hecho o han dejado de hacer;
reflejan los equilibrios y los desequilibrios entre estas dos grandes fuerzas:
la fuerza de la sociedad expresada unitariamente en su superestructura política
y la fuerza atomizada de los agentes económicos. Cuando la información se desglosa
por periodos, se puede apreciar que los cambios más profundos en las
estructuras económicas regionales han sido provocados por la lógica de mercado,
tan expresiva a partir de 1973.
Sería insensato desconocer los grandes
méritos del paradigma vigente de la política económica y de la lógica de
mercado, como su principal instrumento. Pero es preciso reconocer, al mismo
tiempo, que la lógica de mercado no funciona con criterios territoriales, sino
con criterios de rentabilidad microecónómica que producen efectos sobre el
territorio de magnitud y direccionalidad, siempre discutibles desde un punto de
vista social. El Estado tiene la obligación irrenunciable de hacer explícito el
escenario territorial socialmente deseable, a fin de contrarrestar el puro resultado
del mercado, más cerca de reproducir situaciones como la de Chiapas (en México)
o la Santiago del Estero (en Argentina) que ordenamientos acordes con el
superior interés nacional.
Estos resultados deben ser tenidos en cuenta
a la hora de hacer un balance acerca del posicionamiento de las regiones
chilenas en la globalización. Puede anticiparse, desde ya, que la situación que
se observa en relación a las regiones del Bíobío y de Valparaíso no es nada
promisoria en tal sentido.
3. La modernización del Estado como condición
para un buen posicionamiento en un mundo globalizado
Las duras condiciones de la competencia
internacional, que es sólo una parte del fenómeno de la globalización, obligan
a modernizar la gestión de los territorios organizados (regiones), entendiendo
por modernización la transformación de la región en una región
inteligente, capaz de entender su propio entorno, capaz de acumular un
conocimiento científico sobre ella misma (interno), capaz de interactuar con
.el entorno, capaz de anticipar el futuro mediante la construcción misma de él,
capaz de aprender, capaz; en resumidas cuentas, de actuar en forma consonante y
no disonante con la forma en que actúa el entorno regional (nacional e
internacional).
Es difícil imaginar que el gobierno de una
región en particular pudiese lograr el grado de modernización compatible con
las necesidades de posicionamiento de su propia región, en tanto actúe por sí
solo. Es por ello que puede sostenerse que la necesaria modernización de los
gobiernos regionales hecha con el propósito de facilitar, nuevamente, un
posicionamiento exitoso de sus propios territorios en el escenario
internacional, requiere, como condición necesaria, la modernización del Estado,
considerado este proceso desde un punto de vista territorial y regional.
En otro trabajo, Boisier (1995) ha
desarrollado en profundidad este tema, configurando una lista de doce
características que conformarían un Estado moderno, desde el punto de vista del
funcionamiento del sistema regional.
Cuadro 5
Un Estado moderno desde el punto de vista
territorial
|
l. Comprende y entiende
su propia estructura sistémica territorial; 2. Es "inteligente", es decir,
descentralizado y organizado en red; 3. Comprende la interrelación entre
objetivos nacionales y el papel del territorio; 4. Puede en consecuencia, explicitar la
contribución de cada región o territorio a cada objetivo; 5. A partir de ello, puede construir
escenarios territoriales futuros; 6. Con tal información, incorpora la
territorialidad en el proyecto político nacional; 7. Se reconoce a sí mismo como una
institución desplegada en dos planos: el Estado nacional y un conjunto de cuasi-Estados
regionales; 8. Acepta la variedad y por lo tanto
permite y estimula la maleabilidad en las estructuras de gobierno y
administración; 9. Incorpora en los cuasi-Estados regionales
la velocidad y apoya la existencia de sistemas de información y análisis
coyuntural; 10. Establece un marco regulatorio mínimo
para facilitar la flexibilidad; 11. Estimula en las estructuras de los
cuasi-Estados regionales el surgimiento de la imaginación creativa y el
despliegue de dos nuevas funciones (conducción política y animación social); 12. Se reconoce como un Estado
"territorial'" y es capaz de hacer conducción territorial tanto
como conducción política. |
Para un lector familiarizado con la situación
chilena, resulta fácil apreciar cuán lejos se está de configurar un Estado moderno
desde el punto de vista territorial, independientemente de los serios esfuerzos
en marcha.[2]
Dos de los aspectos que más pueden entrabar
un adecuado posicionamiento de las regiones chilenas en el marco de la
globalización radican, precisamente, en la falta de maleabilidad con relación a
la estructura orgánica de los gobiernos regionales (un organigrama idéntico
para las trece regiones, pasando por alto las enormes heterogeneidades entre
ellas) y en la falta de flexibilidad de la configuración misma de las regiones,
las que están definidas en número y en límites de forma autoritaria por un lado
y al mismo tiempo, de una forma tan rígida, que se requiere jurídicamente y en
forma exclusiva, de una iniciativa presidencial y de una ley de quórum calificado,
para cualquier modificación.[3]
4. Oportunidades y desafíos para las regiones
chilenas: ¿podrán aprovecharse las primeras y superarse los segundos?
El regreso de Chile al mundo democrático, en
1990, ha estado acompañado de un éxito macroeconómico e internacional sin
precedentes en la historia del país. Clasificada ahora como una de las diez economías
emergentes del mundo, Chile ha puesto nítidamente en práctica el concepto
cepaliano del regionalismo abierto. Miembro de la apec, se apronta a pasar a ser el cuarto
socio del nafta, se hacen los
arreglos para ingresar al mercosur
y recientemente la Unión Europea ha ofrecido una asociación privilegiada a
Chile. Además, el país multiplica los acuerdos bilaterales de variados tipos
con países de distintos continentes. .
Desde el punto de vista de la economía
interna, los resultados son muy positivos en términos de crecimiento, inversión
extranjera, control de la inflación, empleo, exportaciones, balanza de pagos,
etc. Como sucede en otras partes, el éxito crea sus propios demonios: capital golondrina,
narcocapital, sobrevaluación de la moneda nacional, incluso, surgimiento de
alguna xenofobia trasnochada en contra de inversiones chilenas en el exterior.
Socialmente hay que distinguir entre la situación
social del país y las condiciones de vida de la población. En tanto
la primera se muestra sin grandes conflictos (sin grandes disensos, pero
también, sin grandes consensos), las condiciones de vida de la población acusan
una distribución del ingreso extremadamente desigual. Según un último informe
del Banco Mundial, los dos deciles superiores retienen 60% del ingreso, en tanto
que los dos deciles inferiores capturan sólo cerca de 4%. Sin embargo, debe
reconocerse que las políticas y los programas sociales del gobierno están bien
concebidos y muestran un grado apreciable de eficacia.
En resumen, el país enfrenta un escenario extremadamente
favorable para acelerar su camino al desarrollo. La peculiar configuración
geográfica del país ha generado una variedad de ecosistemas de Norte a Sur,
dotando a casi todas las regiones de recursos naturales y de ventajas
comparativas (estáticas) considerables, que en un contexto de intensa apertura
externa, permite a muchas regiones realizar una acumulación primaria que
debiera ser puesta al servicio de una complejización creciente de sus propias
estructuras, a fin de acoplarse a la cabeza del cometa de la globalización y no
a la cola. Hasta ahí las oportunidades.
Examinando las disparidades regionales y la
competitividad territorial en la Comunidad Europea, J. R. Cuadrado anota las
siguientes condiciones del éxito competitivo de varias regiones europeas, que
necesariamente habría que reproducir acá:
1.
Evidentemente, algunas regiones tienen ciertas ventajas iniciales por
aspectos locacionales [...] para sacar provecho de ellas y ser competitivas,
estas regiones deben tener una adecuada, si no avanzada, infraestructura de
comunicaciones [...]
2.
El sistema urbano también juega un importante papel. Una gran ciudad
bien equipada, con una imagen favorable y un sistema adecuado de núcleos
urbanos complementarios, forma una base especialmente favorable para el
desarrollo.
3.
La disponibilidad de recursos humanos con una oferta estable de mano de
obra calificada y una base educativa de alto nivel es una característica común
a todas las regiones ganadoras.
4.
La presencia de grandes empresas en sectores regresivos ha actuado en
casi todos los casos como factor de repulsión para el intercambio comercial,
mientras que el predominio de pequeñas empresas en una gran variedad de
actividades se postula como un factor positivo.
5.
Otra clave es la accesibilidad de la región.
6.
La disponibilidad de productores de servicios avanzados.
7.
La existencia de formas de gobierno regionales con autonomía frente a
las instancias estatales y un sistema de cooperación entre las diferentes
instancias de gobierno y las instituciones civiles.
8.
Por último, la atractividad relativa de una región para atraer
inversiones extranjeras o de activar las inversiones locales también tiene
relación con el clima de cooperación social. (Cuadrado, 1994)
¿Cuántas de las trece regiones chilenas
reúnen todos o algunos de los requisitos de éxito competitivo? La respuesta a
esta pregunta –que por obvia no requiere ser elaborada- es decepcionante.
Las cifras de la evolución del Pm regional
comentadas más atrás, pero sobre todo, el conocimiento que se produce mediante
su procesamiento, dan lugar a otras interrogantes no menos preocupantes. A
comienzos de la década de los sesenta, las dos regiones (con excepción de la
región Metropolitana) más complejas, utilizando las categorías de E.
Morin (1994) citadas anteriormente, eran la región del Bíobío y la región de
Valparaíso, precisamente las dos ubicadas en el peor de los mundos, después de
treinta años: perdiendo competitividad, productividad y especialización en
actividades dinámicas.[4] En vez de aumentar el nivel de complejidad, que
con toda seguridad acompaña a una mayor presencia regional de sectores
dinámicos, se ha reducido la complejidad, a lo menos desde este punto de vista.
En otras palabras, ambas regiones han perdido funcionalidad en relación a la globalización,
aún cuando su comercio internacional sea mayor o incluso creciente.
A la inversa, no resulta extraño que la
región Metropolitana aparezca, en el mismo análisis, en un lugar privilegiado
en el casillero ganador. De hecho, esta región acumula la mayor cantidad de los
factores que Cuadrado apunta como condicionantes del éxito competitivo, y por
ello no sorprenden en lo absoluto algunas de las conclusiones empíricas de un
reciente estudio de Carlos de Mattos (1995), aunque difícilmente se puede concordar
con sus conclusiones o inferencias más sustantivas, como por ejemplo, sostener
que: "carece de toda viabilidad cualquier intento de configurar otra
aglomeración de esta naturaleza". El error radica en visualizar la
articulación región nación/ mundo (la globalización) sólo a través del prisma
del tamaño, olvidando que la cuestión está en la complejidad que permite usar
una suerte de variedad necesaria para un adecuado acoplamiento.
Quizás sea oportuno rescatar el trabajo de
Vapñarsky (1969) sobre morfología de los sistemas urbanos nacionales (los
arreglos conocidos como rango-tamaño y primal) como resultante de
los atributos sistémicos, cerramiento e interdependencia. A la luz de las
proposiciones de Vapñarsky, la situación y la dinámica de la ciudad de Santiago
de Chile no debiera sorprender en
absoluto si Chile se considera un "sistema" de bajo cerramiento y
baja interdependencia. La productividad de la mano de obra representa un
importante factor de competitividad, sobre todo en condiciones de apreciación
sistemática de la moneda nacional, como es el caso de Chile en lo que va
corrido de la década de los noventa. Un trabajo muy reciente de
Uribe-Echevarría (1995), muestra cifras indicativas de una reducción de la
productividad de la mano de obra en varias regiones, entre ellas, en la del Bío
bío y en la de V al paraíso, para el periodo 1981/1989. Esto constituye un
elemento adicional que dificulta un adecuado posicionamiento global de dos de
las regiones más importantes de Chile.
Todavía se puede agregar otra cuestión, que
llega a ser muy preocupante con respecto al futuro global del país y, por
cierto, con respecto al tema de la inserción regional en la globalización. Esta
cuestión se refiere al patrón sectorial y regional de la inversión en general y
de la inversión privada internacional en particular.
De acuerdo a Silva (1994), el catastro de
proyectos no estatales para el periodo 1992-1996 preparado por la Corporación
de Bienes de Capital, indica que 24.2% de las intenciones de inversión se dirige
al sector minería, 20.0% al sector de· industria y servicios, 16.5% a energía y
combustibles, en tanto que 14.7% está constituido por proyectos del sector
telecomunicaciones y transportes, 11.6% por proyectos forestales y 9.7% por
proyectos turísticos. En el mismo trabajo se señala que el ordenamiento
regional de estos proyectos muestra a la región de Magallanes concentrando
15.4%, la del Bíobío 11.6%, la de Antofagasta 10.3%, la Metropolitana 9.5%, la
de Tarapacá 8.9%, la de Atacama 5.6%, la de Coquimbo 4.2% y la de la Araucanía 4.1%. Se puede apreciar que la zona norte del país sigue
mostrando muy buenas perspectivas de crecimiento, ya que las cuatro primeras
regiones concentran casi 30% de la inversión revelada por este catastro[5].
Aumenta la preocupación en medios académicos
y políticos acerca de una suerte de fatalidad económica de Chile, bien
representada por las cifras anteriores y otras que podrían agregarse. Es tal el
nivel de las ventajas comparativas estáticas del país en sectores como minería,
silvicultura, pesca y fruticultura (más o menos en el mismo orden), que se hace
muy difícil modificar la lógica elemental del capital transnacional, que, con
toda razón dentro de tal lógica, fluye a Chile, no para desarrollar novedosas
actividades industriales/manufactureras con tecnologías de punta sino para aprovechar las condiciones ecosistémicas que generan las
ventajas comentadas.[6]
Si el país va a pasar efectivamente a lo que
se ha denominado como la segunda fase del modelo exportador, ello
requerirá una acción deliberada del Estado para ayudar a crear ventajas
comparativas dinámicas o competitivas.
Si las regiones, o al menos algunas de ellas,
van a posicionarse en forma adecuada en la globalización, más allá de un
posicionamiento meramente comercial, por conveniente que ello sea en el corto
plazo, habrá que desarrollar esfuerzos cooperativos (sector público/sector
privado) para incorporar conocimiento, inicialmente, a los mismos; productos
ahora exportados con poca incorporación de progreso técnico.[7]
Al estudiar la apertura y evolución
exportadora de las industrias dinámicas y su relación con el territorio, surge
un asunto central desde el punto de vista del tema acá discutido, Riffo, Silva
y de Mattos (1995) llegan a conclusiones o a sugerencias como las siguientes:
En cuanto a la territorialidad, debe
destacarse que los sectores dinámicos de apertura mayor que el promedio, con
una participación igual o mayor al 10% de las ventas externas de este grupo, se
concentran claramente en la región Metropolitana. Para tres de ellos
(farmacéuticos y medicamentos, productos
de cobre-3722-y 3833), esta región representa más del 80% de la ocupación y
para cuatro de ellos (los anteriores más imprentas y editoriales-3420) más del
80% del valor agregado. El más significativo de estos sectores en términos de
ocupación es el 3420 que representa el 14% de la ocupación de los sectores
dinámicos en 1992 y el 17% de esta misma categoría en la R.M.
Otras regiones en que se concentran estos
sectores, de mayor apertura o participación en las ventas externas, son la V,
VI, VII y puntualmente, la I; aunque para el conjunto de las dinámicas, la VIII
Región tiene también alguna representatividad. Todas ellas muy lejos de la
participación de la Región Metropolitana, como se ha analizado en otras partes
de este trabajo.
Puede concluirse que los sectores de mayor
vinculación al mercado externo dentro de los de mayor dinamismo productivo,
están más concentrados en la Región Metropolitana, que el conjunto de las
actividades dinámicas […]
Una cuestión adicional, que agrega
preocupaciones en este campo, es observar la escasa iniciativa que las regiones
(incluyendo bajo esta denominación tanto a sus órganos de gobierno y
administración como a las organizaciones de la sociedad civil) muestran con
respecto a la cuestión de la competitividad regional. Esto marca un agudo
contraste, por ejemplo, con la situación colombiana, país en el cual el
gobierno ha establecido la Consejería Presidencial para el Desarrollo y la
Competitividad, con un Órgano colegiado, el Consejo Nacional y con los
correspondientes organismos regionales. Más aún, ha sido una iniciativa
regional (en particular, del Departamento del Valle del Cauca) iniciar estudios
sistemáticos en esta materia, contratando para ello la asesoría de monitor, la consultora de M. Porter.
Puede agregarse que estas iniciativas se han originado en la Fundación para el
Desarrollo Integral del Valle del Cauca (fdi),
una institución imbricada en la Cámara de Comercio de Cali, (Millán; 1994).
Nada de esto parece acontecer en Chile, a
pesar de que en algunas regiones existen las organizaciones empresariales que
ya hubiesen podido tomar en sus manos este tipo de iniciativas. Sin perjuicio
de la validez genérica de la afirmación precedente, hay que rescatar algunos
pronunciamientos estratégicos recientes, por ejemplo, en la región de
Valparaíso y con menos 'fuerza, en la del Bíobío.
La Estrategia Regional de Desarrollo de 1995 de la Región de V al paraíso (1995:50), al analizar las fortalezas y
debilidades regionales apunta como la primera de las debilidades de "alta
relevancia", la baja internacionalización de la economía regional y la
escasa inversión extranjera, en tanto que la propuesta preliminar de 1994 de la
Estrategia Regional de Desarrollo de la Región del Bíobío, define a la
política de fomento de exportaciones como uno de los lineamientos globales de
la estrategia para lograr el crecimiento económico y empleo permanente
(1994:43).
La misma diferencia que existe entre un
enchufe eléctrico y un puerto de computadora de más de veinte conexiones, es la
que hay entre la inserción internacional del Siglo xx y la del Siglo xxi.
No es que esta última sea más complicada, la cuestión es que es más ¡compleja!
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Los Autores
Sergio Boisier es Master of Arts in Regional Science de la Universidad de Pennsylvania.
Ha sido Director a.i. de la Oficina de la cepal
en Brasil (década de los setenta) y Director Adjunto del Programa de Asesoría
del ilpes (década de los ochenta)
de las Naciones Unidas. Actualmente es Director de la Dirección de Políticas y
Planificación Regionales del ilpes.
Entre sus últimas publicaciones se destacan: "La modernización del Estado:
una mirada desde las regiones", Globalización y Gestión del Desarrollo
Regional, J. Medina, Cali, 1996. "Postscriptum sobre desarrollo
regional. Modelos reales y modelos mentales", iure, No 72, Santiago de Chile, 1998. "En buscado esquivo desenvolvimento
regional: entre a caixa preta e o projeto político", Planejamento e
Políticas Públicas, No 13, 1996, Brasil. "Posmodernismo territorial y globalización: regiones pivotales y
regiones virtuales", Ciudad y Territorio y Estudios Territoriales, No 102, 1994,
Madrid.
Carlos A. de Mattos es Profesor de Economía Regional y Urbana de los cursos de Magíster del
Instituto de Estudios Urbanos de· la Pontificia Universidad Católica de Chile
desde 1990 y Coordinador General de la Red Iberoamericana de Investigadores
sobre Globalización y 'Territorio desde 1994. Miembro del ilpes de las Naciones Unidas entre 1968
y 1989. Sus publicaciones más recientes son: "Modelos de crecimiento
económico endógeno y divergencia interregional, ¿nuevos caminos para la gestión
regional?", en: Bert Helmsing y Joao Guimaraes, Locality, State and
Development. Essays/in
the Honour of Jos G. M Hilhorst. Institute of Social Studies, La Haya, 1997. "Desenvolvimento
sustentável nos territorios da globalizaçao. Alternativa de supervivencia ou
nova utopía?", en: Bertha Becker e Mariana Miranda (Eds), A Geografía
Política do Desenvolvimento Sustentável. Editora UFRJ, Río de Janeiro, 1997 y compilador 1 editor
conjuntamente con Hiernuax y Restrepo: Globalización y Territorio. Impactos
y Perspectivas. F.C.E., Santiago de Chile,
1998.
Jean-Marc Fontan posee un doctorado en Antropología de la Universidad de Montréal y es
profesor en el departamento de sociología de la Universidad de Québec en
Montréal. Sus temas de investigación son "la globalización, los
movimientos sociales y el desarrollo local". Entre sus publicaciones se cuentan Développement
économique local: la théorie, la pratique, les expériences. (con D. G. Tremblay) Québec, Presses de l'Université du
Québec, 1994, «Le projet Angus: une experience nova.trice de mobilisation
locale au coeur de Montréal» (con C. Yaccarini), Économie et solidarités, Vol.
28, Num. 1, 1996, pp. 65-81, y «Mouvements sociaux et communautarisation du
tissu social: l'enjeu du XXIe siècle», en: Klein, J.L., Tremblay,
P.A. y H. Dionne. (dir) Au-delfuiu
néoliberalisme:quel role pour les mpuvements sociaux? Québec, Presses de l'Université du Québec, 1997, pp. 197-210.
Daniel Hiemaux es doctor en Estudios de las Sociedades Latinoamericanas (orientación
geografía, ordenamiento y urbanismo) por la Universidad de París m La Sorbo na
Nueva. Desde 1984, se desempeña como profesor investigador de la Universidad
Autónoma Metropolitana Unidad Xochimilco, donde dirige .actualmente el área de
"sociedad y territorio" del Doctorado en Ciencias Sociales. Sus
líneas de investigación son: "las políticas regionales y el impacto de la
globalización en el territorio"; "la ciudad de México en la
globalización y en particular la evolución de las periferias"; también
"el turismo en el sistema mundial actual". Es editor y autor de
varios, entre los cuales se destaca Nueva periferia, vieja metrópoli, el
Valle de Chalco, ciudad de México, ed. UAM, 1996. Prepara en la actualidad
un libro titulado Mexico, tendances et enjeux pour l'an 2000 para la
Editorial l'Harmattan de París. Tecnología, sociedad y territorio y La
geografía como metáfora de la libertad, textos de Elíseo Reclus se encuentran
en curso de publicación por el Centro de Investigaciones Científicas Jorge L.
Tamayo AC.
Juan-Luis Klein posee un doctorado en Geografía de la Universidad La val y es profesor
en el departamento de geografía de la Universidad de' Québec en Montréal. Sus
temas de investigación corresponden a "las comunidades
territoriales", "la reconversión territorial", "los
impactos territoriales de las nuevas tecnologías de comunicación" y
"los efectos locales de la mundialización". Entre sus trabajos recientes, se puede consultar L 'education géographique. Formation du citoyen et conscience territoriale (con S. Laurin) Québec, Presses de l'Université du Québec, 1998, Au-delà du néoliberalisme: quel rôle pour les mouvements
sociaux? (con
Tremblay, P.A. y H. Dionne) Québec, Presses de l'Université du Québec,1997, y
«L'espace local al'heure de la globalisation: la part de la mobilisation
sociale», Cahiers de géographiedu Québec, Vol. 41 Num. 114, 1997, pp:
367-377.
Peter Karl Kresl es profesor del Departamento de Economía de la Universidad de Bucknell,
Lewisburg (Estados Unidos) desde 1969. Obtuvo
su Ph. Den la Universidad de Texas en 1970. Es autor de Urban Economy and
Regional Trade Liberalization (Praeger, 1992); The Impact of Free Trade
on Canadian-American Border Cities (Univ. of Maine, 1993); The
Competitiveness of Cities (OECD, 1995). Es editor de: Seen from the
South (BYU Press, 1989); y North American Cities and the Global Economy (Sage,
1995). Su interés de investigación actual se centra
en los siguientes temas: "ciudades y economía global", "cultura
política" e "integración económica en Norteamérica y Europa
Occidental". Ha sido Presidente de la Association for Canadian Studies en
los Estados Unidos (1985-87) y Director Ejecutivo del lnternational Council for
Canadian Studies (1987-88). Ha sido profesor visitante en The Norwegian School
of Economics, de la Universidad de Lund y también en la Universidad de Vermont.
Alicia Lindón es doctora en Ciencias Sociales con especialidad en Sociología por El
Colegio de México. Es investigadora de El Colegio Mexiquense y profesora de la
Universidad Iberoamericana. Sus líneas de investigación son: "los modos de
vida urbanos y la cultura", "sociología de la- vida cotidiana",
"el enfoque biográfico y la intersubjetividad". Entre sus publicaciones
se cuentan: De la trama de la cotidianeidad a los modos de vida urbanos. El
Valle de Chalco, El Colegio de México-El Colegio Mexiquense, en prensa.
"El trabajo y la vida cotidiana. Un enfoque desde los espacios de
vida", Economía, Sociedad y Territorio, 1997, N° 1, pp. 176-197.
"El espacio y el territorio: contexto de significado en las obras de
Simmel, Heidegger y Ortega y Gasset", Estudios Sociológicos, 1996,
40, pp. 129-141. Actualmente trabaja en la coordinación de una publicación
colectiva sobre La vida cotidiana y su espacio-temporalidad.
Diane-Gabrielle Tremblay posee un doctorado en Ciencias Económicas de la Universidad de París 1
y es profesora en el departamento de economía y de gestión de la
Tete-Universidad de la Universidad de Québec. También es presidente de la
Asociación de Economía Política (Montréal). Sus temas de investigación son:
"la economía del trabajo", "la innovación", "las
políticas de desarrollo de la mano de obra" y "la asociatividad público-privada".
Entre sus publicaciones
se cuentan Développement économiqut! local: la théorie, la pratique, les
expériences. (con J.M. Fontan) Québec, Presses de l'Université du Québec, Innovation,
technologie et qualification. Multidimensionet complexitédu processus
d'innovation, Québec, Presses de l'Univesité du Québec, 1996, y «Capital
socioterritorial et milieux innovateurs» (con J.l.. Klein, J.M. Fontan y S.
Rousseau) en: Coté, S., Proulx, M.U. Espaces en mutation, Rimouski,
GRIDEQ, 1998, pp. 119-133.